Эндрю Качинс, Андерс Рослунд, Сергей М. Гуриев
Россия после кризиса

«Россия после кризиса: сб. ст. / авт. – сост. С. Гуриев, Э. Качинс, А. Ослунд»: Юнайтед Пресс; Москва; 2011
ISBN 978‑5‑904522‑72‑8

Аннотация 

В этой книге собраны статьи ведущих западных и российских специалистов в области экономики, посвященные положению России после мирового финансового кризиса 2008–2009 годов. Авторы анализируют внешнюю политику, состояние вооруженных сил, развитие ИТ‑сектора, показатели крупнейшей компании страны – «Газпрома», вопросы повышения энергоэффективности и вступления России в ВТО, а также другие аспекты деятельности государства и бизнеса. В этом сборнике статей содержится трезвый и глубокий анализ посткризисного положения России, а также тщательно продуманные и конкретные рекомендации по повышению ее конкурентоспособности на мировом рынке.

Андерс Рослунд, Сергей Гуриев, Эндрю Качинс
Россия после кризиса

Russia 
After the Global Economic Crisis 
Anders Åslund, Sergei Guriev, and Andrew C. Kuchins, editors

Переводчики:
О. Литвинова (Введение, Вступление, Предисловие, главы 1–7), М. Оверченко (главы 8–12, Послесловие, Об авторах, Об организациях, Консультативный комитет проекта «Баланс активов и пассивов России»)

* * *

ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНОЙ ЭКОНОМИКИ ПИТЕРА ПИТЕРСОНА 
PETER G. PETERSON INSTITUTE FOR INTERNATIONAL ECONOMICS 
1750 Massachusetts Avenue, NW
Washington, DC 20036‑1903

Фред Бергстен, директор
Эдвард Тьюрин, директор отдела публикаций, маркетинга и интернет‑проектов

ЦЕНТР СТРАТЕГИЧЕСКИХ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ 
CENTER FOR STRATEGIC AND INTERNATIONAL STUDIES 
1800 K Street, NW
Washington, DC 20006
(202) 887‑0200 Факс: (202) 775‑3199
Джон Хэмри, президент и генеральный директор
Джеймс Дантон, директор отдела публикаций

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ШКОЛА 
117418, Россия, Москва, Нахимовский просп., 47, к. 1721

Сергей Гуриев, ректор

Взгляды, изложенные в этой публикации, представляют точку зрения авторов. 

Введение

Вагонетка «русских горок» все катится и катится, взбираясь на крутые подъемы и ныряя в пропасти спусков. Десятилетие 7‑процентного ежегодного экономического роста в 2009 году неожиданно сменилось 8‑процентным падением ВВП. Это нанесло чувствительный удар по самолюбию государства с переходной экономикой. Некоторые комментаторы даже предлагали убрать «Р» из аббревиатуры БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай), обозначающей четыре развивающиеся экономики с наиболее высокими темпами роста. В обозримом будущем Россия вряд ли столкнется с серьезными финансовыми сложностями, а вот в долгосрочной перспективе структурные проблемы – от коррупции до демографической динамики – будут расти, как снежный ком. Как раз эти проблемы и обсуждаются в данной книге.
Став в январе 2009 года президентом Соединенных Штатов, Барак Обама инициировал политику «перезагрузки» американо‑российских отношений. Пока еще рано судить о ее успешности, но можно с уверенностью сказать, что отношения между США и Россией стали менее напряженными и более динамичными. Была образована двусторонняя комиссия, в рамках которой функционируют 16 рабочих групп; сотрудничество между двумя странами вновь начало расширяться и углубляться. Президенты Барак Обама и Дмитрий Медведев поддерживают тесные личные контакты. Наиболее осязаемым успехом можно считать подписание 8 апреля 2010 года в Праге нового Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ), но нельзя недооценивать и соглашение о транзите грузов из США в Афганистан через Россию, а также достижение компромисса по вопросу о ядерной программе Ирана. Есть еще один – не столь широко обсуждаемый, но ничуть не менее (возможно, даже более) важный аспект двусторонних отношений – поддержание мира в Грузии. Ключевым моментом российской внешнеэкономической политики остается вопрос о вступлении России во Всемирную торговую организацию. Авторы этого сборника приходят к заключению, что Россия должна и может извлечь большие выгоды из членства в ВТО.
Все это говорилось уже бессчетное число раз, однако сейчас, после всемирного экономического кризиса, Россия вновь оказалась на распутье. Один из возможных сценариев ее дальнейших действий – «движение по инерции» и «ресурсное проклятие», порождающее неистребимую всепроникающую коррупцию; очень низкий уровень диверсификации; слабое развитие инноваций; невысокие темпы экономического роста. Альтернатива заключается в возобновлении рыночных реформ и значительном ускорении экономического роста. Выбор, несомненно, лежит в сфере политики, однако до известной степени он определяется мировыми ценами на нефть: чем они выше, тем меньше у России стимулов стремиться к долгосрочному экономическому росту.
Четыре года назад Центр стратегических и международных исследований (CSIS) и Институт международной экономики Питерсона (PIIE) начали совместный проект «Баланс активов и пассивов Китая» (China Balance Sheet) по сбору данных для формирования объективных и здравых суждений о современном Китае. Два года назад мы приступили к аналогичному исследованию российских реалий – проекту «Баланс активов и пассивов России». Его основная цель – получение комплексной, сбалансированной и точной информации по всем ключевым аспектам развития России, в том числе в их взаимосвязи с Соединенными Штатами и другими странами. Первое издание в рамках этого проекта вышло в свет в апреле 2009 года, это была книга The Russia Balance Sheet, написанная Андерсом Ослундом и Эндрю Качинсом при активном содействии целого ряда других авторов. Книга представляла собой попытку анализа сложной ситуации, в которой оказалась Россия на момент появления в Белом доме администрации Обамы; в ней четко излагалась позиция США, а в заключение были предложены меры, к которым может и должен прибегнуть Вашингтон.
Этот сборник составлен после того, как в мире начался экономический кризис, он представляет собой полноценный американо‑российский совместный проект, поскольку к CSIS и PIIE присоединился третий партнер – Российская экономическая школа (РЭШ), авторитетный российский экономический вуз. Каждая глава написана известными американскими и российскими экономистами, ведущими специалистами в своих областях. Этот сборник дает еще более глубокий взгляд на текущие проблемы российской внутренней и внешней экономической политики, чем предыдущий.
Данная книга – лишь один из аспектов деятельности проекта «Баланс активов и пассивов России». Кульминационным моментом этой деятельности было выступление президента Обамы в РЭШ во время его визита в Москву 7 июля 2009 года. В свою очередь, PIIE и CSIS имели честь принять министра финансов и вице‑премьера Алексея Кудрина и первого вице‑премьера РФ Игоря Шувалова. Кроме того, в ноябре 2009 года в Москве РЭШ провела семинар по обсуждению книги, а CSIS и PIIE обсуждали главы из нее на специальных семинарах в течение 2009 года; в июне 2010 года на Санкт‑Петербургском международном экономическом форуме состоялась специальная сессия «Баланс России» с участием авторов книги и вице‑премьера РФ Сергея Иванова.
Проектом руководят Андерс Ослунд, старший научный сотрудник PIIE, Эндрю Качинс, директор и старший научный сотрудник российско‑евразийской программы CSIS, и Сергей Гуриев, профессор экономики Morgan Stanley и ректор РЭШ.
Мы хотели бы выразить признательность сотрудникам CSIS Эйми Бивин и Хайди Хогербетс за организационную поддержку и содействие в исследовательской работе. В PIIE неоценимую помощь проекту оказали Анна Борщевская – в научно‑исследовательских вопросах, директор отдела публикаций Эдвард Тьюрин и в особенности Мадона Девасахаям, превосходно выполнившая техническое редактирование текста, а также Сюзанн Лютьен, взявшая на себя координацию издательского процесса.
Мы благодарны спонсорам проекта «Баланс активов и пассивов России» – компаниям Caterpillar, Chevron, Coca‑Cola, ExxonMobil, Microsoft, PepsiCo и Procter & Gamble. Мы признательны также Петру Авену – за финансовую поддержку, обеспечившую участие РЭШ в проекте.

Джон Хэмри, президент и генеральный директор 
Центр стратегических и международных исследований
Фред Бергстен, директор 
Институт международной экономики Питерсона
Апрель 2010 года

Вступление

Мировой финансово‑экономический кризис нанес России больший ущерб, чем всем остальным странам «Большой двадцатки». В 2009 году ВВП России сократился на 8 процентов, а фондовый рынок упал на 80 процентов от максимума. Вплоть до 2008 года Россию считали экономическим чудом – благодаря стремительному росту ВВП, макроэкономической стабильности и беспрецедентному увеличению реальных доходов (в среднем более 10 процентов в год в течение восьми лет). Движущей силой столь внушительного роста экономики России были громадные доходы нефтяной отрасли и приток капитала. Доля нефтегазового сектора в ВВП, бюджетных поступлениях и экспорте росла вместе с ростом цен на нефть и газ.
Когда же разразился мировой кризис, Россия потеряла целый ряд крупнейших компаний, объявивших себя банкротами, растратила треть валютных запасов, а безработица, захлестнувшая страну, не снизилась и до сих пор. Причины обрушения российской экономики в 2008–2009 годах очевидны: обвал цен на нефть и другие природные ресурсы, а также отток капитала (131 миллиард долларов за один только четвертый квартал 2008 года) – все это повергло экономику в глубокую рецессию. К началу кризиса корпоративные долги составили более 25 процентов ВВП, а доля иностранных займов в обязательствах банков достигла 20 процентов.
Кризис не только больно ударил по российской экономике, но и обнажил целый ряд острейших проблем, вставших перед страной. Если оставить их без решения, устойчивый рост экономики будет попросту невозможен. Даже и без мирового кризиса эти проблемы неминуемо привели бы к экономическому коллапсу (или по крайней мере к серьезному спаду) уже к концу текущего десятилетия. Многие российские экономисты отмечают, что снижение темпов роста некоторых важных отраслей началось еще задолго до кризиса и причины тому находятся внутри, а не вне страны, они не имеют никакого отношения к общемировому контексту. Так, например, рост строительного сектора полностью прекратился к концу 2007 года, рост промышленного производства тоже значительно замедлился. Капитальные вложения начали резко снижаться в 2008 году. Наличие экономических пузырей в таких отраслях, как строительство и розничная торговля (а в этих двух секторах занято 25 процентов работающего населения), подтверждается высокой долей заёмного капитала: к 2008 году эта доля достигла 80 процентов. Большинство займов были иностранными.
В течение последнего десятилетия российская экономика испытывает серьезные сложности. Ее эффектный рост в 2000–2007 годах заслонил, но не устранил эти сложности. Перечислим некоторые из них:
• По такому показателю, как энергоэффективность, Россия занимает одно из последних мест в мире, далеко отставая от развитых стран. Одна из главных причин – практика кросс‑субсидирования внутри отраслей и между ними. Эти субсидии сократились с 5 до 3 процентов ВВП, однако по‑прежнему остаются неоправданно высокими.
• Производительность труда неприемлемо низка: 36 процентов от уровня США.
• Официальная доля вклада малых и средних предприятий в ВВП в последние годы практически не меняется, застыв на 17 процентах, что отнюдь не свидетельствует о либеральном характере российской экономики. Коррупция в значительной степени является следствием недостатка экономической свободы и избыточного вмешательства государства в дела бизнеса.
• Расходы на социальные нужды, в особенности на выплату пенсий, неадекватно обременяют бюджет, а расходы консолидированного бюджета непомерно высоки. Государственные расходы, снизившись в 2004–2006 годах, в 2007 году вновь поползли вверх, а в 2009‑м достигли 41 процента ВВП. При нынешнем уровне развития страны столь высокие расходы будут труднопреодолимым препятствием для устойчивого экономического роста. В России по‑прежнему нет частной пенсионной системы: лишь 2 процента россиян перевели часть своих пенсий в негосударственные фонды.
• Некомпетентность чиновников «компенсируется» ростом количества государственных служащих – с 2000 года их число увеличилось как минимум на 25 процентов. В государственном секторе работают в общей сложности 16 процентов россиян.

Некоторые меры, предпринятые российским правительством, несомненно, способствовали экономическому успеху 2000–2007 годов. К таковым можно причислить налоговую реформу 2001 года и комплекс мер, направленных на укрепление банковской системы, практически построенной заново после финансового кризиса 1998 года. Портфель корпоративных кредитов в период с 2000 по 2009 год рос в среднем на 37 процентов в год, в то время как ежегодные темпы роста портфеля розничных кредитов составляли 63 процента. Наряду с банками, многие частные компании тоже подверглись коренным преобразованиям, приведшим к повышению прозрачности бизнеса, улучшению корпоративной культуры и производительности.
Эти компании нового типа, а также функционирующая банковская система и макроэкономическая стабильность позволяют надеяться на устойчивый экономический рост. К сожалению, нерешенные экономические проблемы ставят под сомнение эти надежды. Речь ведь идет о проблемах, которые невозможно решить по отдельности: необходимо перевести всю систему с идеологии «выживания» (во время кризиса) на идеологию роста, а не возвращения к «докризисной стабильности и уровню потребления».
Устойчиво высокие темпы роста реальных доходов были необоснованно приняты за долгосрочный тренд. Подобные ожидания подогревались официальными заявлениями и акцентом на социальном обеспечении населения, выразившемся в частом повышении пенсий и зарплат в бюджетном секторе. Культ потребления привел к тому, что с 2000 по 2008 год доля сбережений в среднем ежегодном доходе семьи сократилась вдвое. Рост зарплат опередил рост производительности труда. Разница в производительности труда между США и Россией осталась неизменной, но при этом темпы роста зарплат и реального располагаемого дохода в России оставались одними из самых высоких в мире. Доля потребления в российском ВВП (66 процентов) приблизительно соответствует уровню развитых стран (в Великобритании 67 процентов, в США 71 процент), но значительно превосходит тот же показатель в странах с высокими темпами экономического роста (в Китае 51 процент).
В то же время доля инвестиций в российском ВВП (около 20 процентов) значительно ниже, чем в Индии, Казахстане или Китае. Российская экономика остро нуждается в инвестициях, особенно во вложениях в инфраструктуру. Быстрый экономический рост после 1998 года в значительной степени обеспечивался возобновлением эксплуатации производственных мощностей, созданных еще в Советском Союзе. В 1998 году уровень использования мощностей составлял 55 процентов, а в 2006‑м уже превышал 80 процентов. Во время кризиса эти показатели снизились, однако к началу 2010 года вернулись к прежнему уровню. Российские производственные мощности нуждаются в расширении и модернизации, а для этого нужны громадные дополнительные инвестиции. Препятствия и здесь всё те же: нелиберальная экономика, коррупция, слабая законодательная база, инфляция, недостаток долгосрочных ресурсов банковской системы (прежде всего в связи с отсутствием частных пенсионных фондов). Непрозрачность бизнес‑пространства отпугивает не только зарубежных инвесторов (уровень ПИИ – прямых иностранных инвестиций – в России традиционно низок), но и российские корпорации: с 2007 года наблюдается стремительный рост объема корпоративных депозитов, поскольку компании, не решаясь инвестировать прибыли и иностранные займы в экономику, предпочитают класть их на свои счета в российских банках.
Тем не менее роль государства в инвестиционном процессе увеличивается: за период с 2003 по 2007 год доля личных сбережений населения в общем объеме сбережений упала на треть (до 20,8 процента), доля корпоративных сбережений сократилась с 53 до 42,8 процента, а вот доля государства увеличилась с 22,5 до 43,4 процента. К сожалению, государственные инвестиции в России не слишком эффективны.
В сущности, российскому руководству необходимо сделать выбор между краткосрочной стабильностью (которая может закончиться в любой момент) и долгосрочным экономическим ростом. Для снижения уровня инфляции и роста жизненно необходимых инвестиций требуются сокращение бюджетных расходов и стерилизация денежной массы. Однако усиление рубля будет тормозить рост экономики, поскольку основная движущая сила последней – экспорт сырья. Пенсионная реформа насущно необходима по нескольким вполне очевидным причинам, но она неизбежно приведет к временному усилению социальной напряженности. Проблемы пенсионной системы усугубляются демографической ситуацией: 12 процентов россиян старше 65 лет; в Бразилии, Индии и Китае этот показатель значительно ниже. Более того, в ближайшие годы тенденция старения населения сохранится, а ведь темпы роста расходов на выплату пенсий в течение последних трех лет уже увеличиваются на 33 процента ежегодно.
России нужны серьезные экономические реформы, сопоставимые по масштабам с преобразованиями начала 1990‑х годов. Готово ли к этому руководство страны? Что необходимо сделать, чтобы обеспечить успех этих реформ? Последним российским лидером, который был вынужден решать вопросы такого масштаба, был Михаил Горбачев. Падение цен на нефть, случившееся осенью 1985 года, сравнимо с ситуацией, с которой столкнулась Россия в 2008 году. Да и Горбачев осенью 1985‑го был не менее популярен, чем Дмитрий Медведев и Владимир Путин сегодня. Увы, он промедлил с реформами – и быстро утратил популярность. Реформы проводились своим чередом, но уже без него.
Что предпримут нынешние российские власти? Как долго российское общество будет мириться с низкими темпами экономического роста, неизбежными в отсутствие серьезных реформ (если только цены на нефть не начнут бить новые рекорды)? Утратит ли руководство страны популярность, если реальный располагаемый доход будет расти на 1–2 вместо 9–10 процентов в год? Что можно и нужно делать в сложившейся ситуации?
Настоящий сборник предлагает ответы на многие из этих вопросов. В нем представлен комплексный анализ нынешней экономической ситуации в России, причем анализ, проведенный в сравнительном контексте. Центр стратегических и международных исследований и Институт международной экономики Питерсона уже имеют опыт совместных проектов такого рода – речь идет о проекте «Баланс активов и пассивов Китая», в рамках которого был осуществлен кропотливый анализ процесса превращения Китая в мировую супердержаву. «Баланс активов и пассивов России» стал вторым прецедентом совместной работы этих двух организаций. Анализ экономики разных стран (или одной и той же страны в разные периоды) с использованием методологии «сводного баланса» позволяет более глубоко понять особенности социально‑экономической ситуации. Вниманию читателя предлагается вторая книга, изданная теми же организациями при участии еще одного партнера – Российской экономической школы. Здесь освещается широкий спектр социальных и экономических проблем и особенностей России – от реформы армии до отношений между бывшими советскими республиками. Авторы статей, вошедших в состав сборника, – высококлассные специалисты, обладающие всесторонними знаниями и обширным опытом в своих областях.

Петр Авен, 
«Альфа‑банк», президент
Апрель 2010 года

Предисловие

Финансово‑экономический кризис, прокатившийся по миру в 2008–2009 годах, не оставил в стороне никого. Вплоть до осени 2008 года российская экономика представлялась тихой гаванью: экономический рост с темпом 7 процентов в год и солидные валютные резервы, в августе 2008‑го достигшие рекордной отметки в 598 миллиардов долларов и обеспечившие России третье место в мире по этому показателю – после Китая и Японии.
Но уже к октябрю 2008 года стало очевидно, что кризис больно ударил и по российской экономике. Российский фондовый рынок с мая по октябрь 2008‑го просел ни много ни мало на 80 процентов. В 2009 году ВВП России сократился на 8 процентов – самый большой показатель во всей так называемой «Большой двадцатке» (G20) – группе крупнейших экономик мира. (Справедливости ради заметим, что Украина и страны Балтии продемонстрировали еще более высокие темпы падения ВВП.)
И все же государственные финансы России и ее валютные резервы можно назвать вполне устойчивыми. Поэтому, на наш взгляд, применительно к России правильнее будет говорить лишь об экономическом кризисе, не сопровождающемся кризисом финансовым. В отличие от многих других стран, Россия не испытывает серьезных проблем с государственными долгами – внешними или внутренними; ее беда – чересчур медленное экономическое развитие. Вернутся ли докризисные высокие темпы роста российской экономики или страна попала в ловушку экономического застоя?
Этот сборник – вторая книга, изданная в рамках проекта «Баланс активов и пассивов России» (The Russia Balance Sheet), – посвящен исследованию непростой ситуации, в которой оказалась в настоящий момент Россия{1}. Почему страна так сильно пострадала от кризиса? Какие проблемы можно выделить в качестве критических? Где слабые места российской экономики? Какими возможностями страна располагает прямо сейчас? Что же на самом деле произошло: России просто не повезло или всемирный кризис высветил ключевые проблемы, решение которых – жизненно важная задача в любом случае?
Чтобы распутать хитросплетение этих вопросов, мы решили выделить 12 ключевых аспектов социально‑экономического развития России: экономические вызовы; влияние экономики на российскую политику; функционирование федерализма; коррупцию и проблемы правоприменения; роль высоких технологий; изменение климата и энергоэффективность; «Газпром»; военную реформу; внешнюю политику; внешнеэкономическую политику; постсоветское пространство; взаимоотношения с США. Принять участие в создании этой книги мы пригласили лучших российских и американских специалистов в указанных областях. В заключительной главе мы предлагаем читателю наше видение будущего российской экономики.
В первой книге проекта «Баланс активов и пассивов России», вышедшей в свет в 2009 году, мы проанализировали восемь актуальных для России тем: исторические корни; политическое развитие в постсоветский период; экономическое возрождение; нефтегазовая политика; международная экономическая интеграция; демографические вопросы и проблемы здравоохранения; отношения с Западом; Россия как постимперская держава. Издание завершалось рассуждением о том, в чем должна заключаться «перезагрузка» российско‑американских отношений; в этой же книге мы решили сосредоточиться на проблемах, с которыми Россия сталкивается сегодня. Мы сочли нужным продолжить обсуждение некоторых тем предыдущего сборника (например, экономической, внешнеэкономической и внешней политики), однако в основном разговор пойдет о других вещах.

Краткое содержание

Основной вопрос этого сборника звучит следующим образом: насколько серьезно мировой кризис затронул Россию? Почему в 2009 году ВВП России так резко снизился? Насколько глубоки последствия кризиса? Может ли кризис повлечь за собой смену курса?
В первой главе Сергей Гуриев и Олег Цывинский показывают, сколь сильными и надежными выглядели позиции российской экономики до кризиса. По их мнению, основная причина стремительного сокращения ВВП заключается в резком падении цены на нефть. На пике кризиса, считают они, российская экономическая политика была вполне адекватной. Наибольшее беспокойство им внушают те проблемы, которые России приходится решать после экономического кризиса. Темпы роста мировой экономики снизились – и будут продолжать снижаться, Россия же попала в ловушку «ресурсного проклятия», тормозящего необходимые экономические реформы. Авторы первой главы выступают за возобновление структурно‑экономических реформ в целях повышения эффективности экономики и экономического управления. Россия оказалась перед выбором: брежневский застой или болезненные экономические реформы, являющиеся необходимым условием ускорения экономического роста.
Автор второй главы – Дэниел Трейсман – доказывает, что действия российских политических лидеров куда больше зависят от общественного мнения, чем принято считать. Кремль – активнейший потребитель опросов общественного мнения, а это значит, что политикам оно отнюдь не безразлично. Трейсман утверждает, что популярность действующих президентов определялась экономическими показателями страны, а экономические показатели зависели от президентов весьма незначительно. В то же время способность президента легитимизировать и реализовывать свою политику зависит от его популярности. А вот изменения в российских официальных политических институтах почти никак не влияют на это. Идеи президента что‑то значат лишь до тех пор, пока он популярен. Из этого логически вытекает прогноз: по мере ухудшения экономических показателей популярность президента будет падать, что в свою очередь значительно снизит его возможности в области определения политического курса.
В третьей главе Екатерина Журавская анализирует российский федерализм в свете мирового опыта и экономической теории. Такой большой и сложной стране, как Россия, для успешного развития необходима федеральная система управления. Однако «укрепление вертикали власти», осуществленное президентом Владимиром Путиным и выразившееся, в частности, в отмене губернаторских выборов, породило серьезные проблемы, в том числе дисбаланс в обеспечении потребностей населения, вытекающий из отсутствия подотчетности региональных и федеральных властей. Без сильной оппозиции и свободных СМИ федеральный центр не имеет каналов обратной связи и не может проводить эффективную политику. Федерализм без выборов в местные органы власти может существовать лишь в том случае, если политика власти направлена на достижение экономического роста, но не ставит перед собой цели обеспечения общественных благ, таких как хорошее образование и здравоохранение, однако Россия – страна слишком высокоразвитая для подобного одномерного подхода. Альтернатива вертикали власти – построение сильных национальных политических партий, способных обеспечить подотчетность властей.
В четвертой главе Тимоти Фрай исследует феномен коррупции и проблемы правоприменения на основании данных его собственных опросов, проведенных на российских предприятиях в 2000 и 2008 годах. Он полагает, что снижение коррупции и утверждение верховенства закона суть первоочередные задачи, стоящие сейчас перед Россией. Результаты его исследований неутешительны. Опрошенные бизнесмены уверены, что с 2000 года коррупция увеличилась и что соблюдение прав собственности все в большей степени зависит от политических связей собственников. Президент Дмитрий Медведев неоднократно говорил об этих проблемах и призывал принять меры по их решению, однако до сих пор его призывы звучали не слишком убедительно – несмотря даже на затеянные им массовые кадровые перестановки и увольнения в самом скомпрометированном ведомстве – Министерстве внутренних дел. В заключение Фрай замечает, что для утверждения принципа верховенства закона необходимо выравнивание политического поля, на котором сейчас разыгрывается неравная борьба между власть имущими и бесправными.
Авторы пятой главы – Кит Крейн и Артур Усанов – анализируют роль высоких технологий в российской экономике. Они рассматривают пять ведущих высокотехнологичных отраслей России: программное обеспечение, нанотехнологии, ядерную энергетику, авиакосмическую промышленность и производство вооружений. Авторы анализируют масштабы каждой из этих пяти отраслей, компании, задающие в них тон, их сравнительный удельный вес. По их мнению, первое место в области высоких технологий принадлежит программному обеспечению: это единственная состоящая из созданных с нуля компаний высокотехнологичная отрасль, где доминирующую роль играют частные предприятия. Остальные четыре отрасли функционируют за счет фирм, выросших из уже существовавших государственных предприятий, причем две последние являются отраслями военной промышленности, которая переживает сейчас далеко не лучшие времена. Авторы делают вывод, что, с одной стороны, в России по‑прежнему много высокотехнологичных отраслей и производств, но с другой – их перспективы ограничены, в том числе недостатком финансирования и административными барьерами.
Изменение климата и энергоэффективность – эти две темы в последние годы приобрели международную значимость, именно им посвящена шестая глава, написанная Георгием Сафоновым и Самуэлом Чарапом. Хотя Россия отличается очень высоким удельным энергопотреблением и занимает третье место в мире – после США и Китая – по общему объему выбросов углекислого газа, Кремль до недавнего времени не придавал большого значения этим проблемам. Модернизация российской промышленности привела к резкому снижению удельного энергопотребления, однако ситуация еще очень далека от идеальной. В 2010 году президент Медведев объявил эту проблему одним из приоритетов своей политики. Россия по‑прежнему располагает уникальными возможностями для энергосбережения – осталось только убедиться, что недавние заявления президента Медведева на самом деле знаменуют собой новый этап в развитии российской энергетики.
В течение двух последних десятилетий главной российской корпорацией был, несомненно, «Газпром». В седьмой главе Андерс Ослунд утверждает, что в настоящий момент «Газпром» переживает серьезный структурный кризис. Он процветал за счет поставок газа на растущий европейский газовый рынок, однако теперь Европа страдает от избытка этого сырья, и такое положение вещей обещает продлиться еще несколько лет. В США набирает обороты добыча сланцевого газа, в связи с чем Америка неожиданно опередила Россию по объемам добычи, кроме того, Соединенные Штаты больше не нуждаются в сжиженном природном газе, едва ли не затопившем теперь европейский рынок. По всей вероятности, ценовая связка «нефть – газ» очень скоро перестанет существовать, а цена на газ значительно понизится. Мало того, Европа, скорее всего, в ближайшее время начнет разрабатывать сразу несколько крупных месторождений сланцевого газа. Ну и наконец, политика энергосбережения тоже будет способствовать значительному снижению цен на газ. Вплоть до последнего времени «Газпром» пренебрегал как поиском других рынков, так и освоением новых технологий. В 2009 году в связи с уменьшением спроса корпорация была вынуждена резко снизить уровень добычи, кроме того, были сокращены закупки газа в Средней Азии и отложена разработка новых месторождений. Все эти проблемы исключительно серьезны и требуют перехода к новой газовой политике.
Впрочем, в одной области Россия все же осуществляет по‑настоящему радикальные изменения – мы говорим о военной реформе, которую в восьмой главе анализирует Павел Баев. Со времен Крымской войны 1860‑х годов нынешняя реформа – самая фундаментальная. Ее цель – превратить российские вооруженные силы из громоздкой армии в оснащенные по последнему слову техники силы быстрого развертывания. Преобразования были начаты в октябре 2008 года министром обороны Анатолием Сердюковым. Теоретики реформы руководствуются новейшими достижениями современной военной мысли, однако непосредственные исполнители, видимо, подбираются случайным образом, к тому же их действия и планы глубоко засекречены. При этом офицерский корпус весьма враждебно относится к переменам. Реформа предполагает сокращение числа воинских частей, офицеров и танков. Из имеющихся на настоящий момент 22 тысяч танков планируется оставить лишь 2000. Баев скептически относится к перспективам этой реформы, поскольку она не обеспечена должным финансированием, проводится недостаточно последовательно и вызывает необычайно упорное сопротивление офицерского состава. Как бы то ни было, тот факт, что российские вооруженные силы уже претерпели значительные изменения, бесспорен.
В девятой главе Дмитрий Тренин рассматривает основную дилемму российской внешней политики – необходимость выбора между модернизацией и маргинализацией. Он придает особое значение той роли, которую играет относительный масштаб экономики во внешней политике страны. Хотя на нынешнем этапе Россия и не располагает достаточными ресурсами, чтобы сохранять статус сверхдержавы, она по‑прежнему остается значительным игроком на мировой арене. Основной политический вектор во время второго президентского срока Владимира Путина (2004–2008 годы) был направлен на переориентацию страны с прежнего курса (интеграция с Западом): по замыслу Путина, Россия должна была стать альтернативным центром силы, объединяющим бывшие советские республики. Однако для осуществления этих планов у России недостаточно экономических ресурсов. Москва должна была бы в качестве приоритетной задачи выбрать усиление российского экономического, интеллектуального и социального потенциала, а также развитие своей «мягкой силы». Вооруженные силы – даже если они будут успешно реформированы – располагают лишь ограниченными возможностями, необходима реструктуризация всей российской оборонной промышленности. В заключение Тренин замечает: «Имперский век для России закончился, но постимпериалистическая адаптация продолжается».
Десятую главу Наталья Волчкова и Дэвид Тарр посвятили торговой политике и вопросам привлечения прямых зарубежных инвестиций. Они убеждены в том, что России необходимо вступить во Всемирную торговую организацию (ВТО). Согласно их оценкам, страна может извлечь большую выгоду из членства в этой организации, а именно среднегодовой прирост ВВП не менее 3,3 процента. А вот мировое сообщество не особенно выиграет от присоединения России к этой организации. Авторы также оспаривают распространенное мнение о том, что ВТО «слишком многого требует» от России, демонстрируя, что требования на самом деле куда снисходительнее, чем могли бы быть. Они не видят особого смысла для России создавать тройственный таможенный союз с Белоруссией и Казахстаном. В конце главы Тарр и Волчкова отождествляют желание России вступить в ВТО с ее готовностью перейти к открытой экономике и интегрироваться в мировое экономическое сообщество.
Одной из сфер приложения российской внешней политики было и остается постсоветское пространство, сегодняшнее состояние которого рассматривает Андерс Ослунд в одиннадцатой главе. По его мнению, на этой арене Россия в значительной степени действует в ущерб собственным интересам. Настойчивые попытки Москвы установить с бывшими советскими республиками более тесные, нежели желают они сами, отношения заставляют последних воспринимать Россию как потенциальную угрозу. Соседи недовольны Россией в связи с ее территориальными претензиями, газовой и торговой политикой, а также оказываемой ею финансовой помощью. Тем не менее уровень прямых зарубежных инвестиций России остается исключительно высоким и необходимость этих инвестиций сомнению не подвергается. Между тем в Средней Азии и Восточной Европе все более уверенно утверждает свои позиции Китай. Об отсутствии конкуренции говорить больше не приходится, однако Россия так и не разработала никакой конкурентоспособной политики в этой области. Ослунд предполагает, что со временем Москва может распустить Содружество Независимых Государств (СНГ) и другие подобные организации, поскольку становится все более очевидным, что СНГ не только не способствует, но скорее противоречит российским национальным интересам. На нынешнем этапе России необходимо убедить соседей в своих добрых намерениях.
Как все это может отразиться на российско‑американских отношениях? В двенадцатой главе Эндрю Качинс приходит к заключению, что, несмотря на несомненное улучшение в течение первого года президентства Барака Обамы, дальнейший прогресс в этой области по‑прежнему тормозится разногласиями в стратегических перспективах. Со времен холодной войны прошло более 20 лет, но Россия до сих пор рассматривает Соединенные Штаты как самую большую угрозу собственной безопасности. Этот вопиющий анахронизм не только налагает значительные ограничения на развитие двусторонних отношений (что вполне естественно), но и толкает Москву на внешнеполитические шаги, заведомо противоречащие декларируемым ею же целям экономической модернизации, а также отвлекает от решения по‑настоящему важных задач по обеспечению национальной безопасности.

«Баланс активов и пассивов России»

Эта книга – вторая в задуманной нами трехлетней серии «Баланс активов и пассивов России» – совместного проекта, разработанного и осуществляемого Институтом международной экономики Питерсона и Центром стратегических и международных исследований (оба расположены в Вашингтоне) и Российской экономической школой. Мы поставили перед собой задачу проанализировать ключевые проблемы политэкономического и внешнеполитического развития России, используя междисциплинарный комплексный подход. Наша цель – опираться на факты, сохранять объективность и сбалансированность суждений, не следовать распространенным стереотипам.
Время для подобной попытки, безусловно, настало. Президент Медведев заступил на свой пост в мае 2008 года, а президент Обама – в январе 2009‑го. Обе страны проходят сейчас через третий период постсоветских российско‑американских отношений (первые два: Ельцин‑Клинтон и Путин‑Буш). Новую эпоху назвали «перезагрузкой» – термин одновременно намекает и на неудовлетворенность предыдущими отношениями, и на надежды на их дальнейшее улучшение.
В 2008 году США, судя по всему, переживали трудные времена, а Россия, напротив, находилась на пике своего нефтяного благосостояния. Следующий год одинаково сурово обошелся с обеими странами. Теперь настало время пересмотра и переосмысления прежних позиций. Мы убеждены в том, что Соединенные Штаты и Россия должны достичь взаимопонимания, у них есть значительные общие интересы и им необходимо научиться преодолевать сложности, связанные с имеющимися между ними различиями. Однако согласятся ли правительства обоих государств с такой позицией и предпримут ли реальные шаги к сближению – этот вопрос остается открытым.
Деловые круги США видят в России один из крупнейших развивающихся рынков. Торговля и инвестиции сопряжены со множеством проблем, однако взаимодействие с другими развивающимися рыночными экономиками, такими как Бразилия, Китай, Индия, тоже не отличается безупречной гладкостью. (Кстати, эта четверка стран, объединенная общей аббревиатурой БРИК, уже входит в «клуб триллионеров», их совокупный ВВП исчисляется триллионами долларов.) Возможно, назвать Россию «нормальной страной»{2} будет некоторым преувеличением, однако американские и международные деловые круги видят в ней крупнейшего поставщика и одновременно весьма значительный рынок сбыта, на котором должны присутствовать все ведущие компании мира.
Политические круги США по‑прежнему озабочены российским ядерным потенциалом. Они укрепились в своих опасениях в годы президентства Путина, когда Россия стала централизованным авторитарным государством, ведущим куда более агрессивную внешнюю политику, чем в прежние годы. Впрочем, ни то, ни другое вовсе не означает, что у России хватит экономических и военных сил играть столь привычную со времен Советского Союза роль сверхдержавы.
Первой, обзорной, книге – так же как и проекту в целом – мы дали название «Баланс активов и пассивов России», продолжая традицию весьма успешного совместного проекта «Баланс активов и пассивов Китая», начатого CSIS и PIIE в 2005 году и с одобрением встреченного деловыми и политическими кругами. Название этой книги, «Россия после кризиса», продиктовано тем, что мы убеждены: именно экономические факторы станут решающими для развития этой страны. Ни ее политическую систему, ни внешнюю политику невозможно понять, не опираясь на актуальные экономические реалии, не анализируя ее цели и не имея представления о той глобальной экономической среде, в которой существует Россия.

1. Задачи посткризисной российской экономики
Сергей Гуриев и Олег Цывинский

В 1999–2008 годах Россия занимала лидирующие позиции в мире по темпам экономического роста. В 2009 году стало ясно, что именно российская экономика больше всех пострадала от мирового финансового кризиса: ВВП страны упал на 8 процентов – самый большой показатель в «Большой двадцатке» (Group of Twenty, G20) – группе ведущих экономических держав мира. Означает ли это, что путинское «десятилетие роста» 1999–2008 годов было всего лишь случайным эпизодом? Что Россия не сумела во всеоружии встретить кризис? И наконец, что в ближайшем будущем Россию ожидает еще одно серьезное экономическое потрясение?
Предкризисное десятилетие роста неправильно было бы считать свалившимся с неба подарком судьбы. Все слои российского общества получили от экономического подъема вполне ощутимые выгоды. Однако за эти годы так и не был решен целый ряд серьезных проблем российской экономики – речь идет прежде всего о коррупции и зависимости от экспорта природных ресурсов. Учитывая эти проблемы, мы утверждаем: 1) реакция российской экономики на первую волну кризиса 2008 года была по большей части адекватной; 2) резкий спад – явление вполне прогнозируемое и естественное для сложившейся в тот момент ситуации, однако он усугубился несовершенной экономической политикой 2009 года; 3) никакие «фатальные» экономические проблемы в самом ближайшем будущем Россию не подстерегают.
Если же говорить о долгосрочной перспективе, то наши прогнозы далеки от оптимистичных. Мы полагаем, что до тех пор, пока мировые цены на нефть держатся на достаточно высоком уровне, России не удастся избавиться от «сырьевой зависимости» и события будут развиваться по схеме, условно называемой «сценарием 70–80». При высоких ценах на нефть российская экономико‑политическая элита, скорее всего, предпочтет отложить до лучших времен реструктуризацию экономики и создание способствующих росту институтов. Подобная тактика неизбежно замедлит рост, и в ближайшие 10–15 лет Россия едва ли сможет догнать страны с развитой экономикой. Иными словами, если цены на нефть останутся в диапазоне 70–80 долларов за баррель, Россия вернется к брежневским 1970–1980‑м, то есть в ситуацию экономического застоя при 70–80‑процентном рейтинге одобрения действий руководства.
В первой части этой главы мы обсудим докризисное состояние российской экономики. Расскажем о благотворных последствиях десятилетия роста и о тех проблемах, которые решить так и не удалось. Рассмотрим, почему кризис стал для России неожиданностью. Затем проанализируем антикризисную политику: оперативную и в основном адекватную реакцию на первую волну кризиса в 2008 году и стратегию «удержания статус‑кво», доминировавшую в 2009 году. Мы уделим особое внимание масштабам рецессии 2009 года и покажем, что низкая эффективность российской экономики есть следствие ее зависимости от нефтяных и денежных вливаний, а также отказа от реформ и неверно выбранной стратегии.
И наконец, мы поговорим об уроках, которые российское руководство извлекло – и должно было бы извлечь – из кризиса. Мы докажем, что Россия действительно находится в ловушке «ресурсного проклятия»{3}, когда наличие ресурсной ренты сводит на нет заинтересованность политико‑экономической элиты в реформах, без которых не связанные с эксплуатацией природных запасов секторы экономики практически не имеют никаких перспектив развития. Мы попытаемся предложить перечень основных реформ, жизненно необходимых России, и оценить вероятность как их осуществления, так и развития событий по иным сценариям.

Перед кризисом

В июне 2008 года на XII Петербургском международном экономическом форуме собрались лидеры российского бизнеса, представители политической элиты, руководители крупнейших корпораций мира. Российская экономика находилась, можно сказать, на вершине успеха. Дни распада Советского Союза и «лихие девяностые» канули в Лету. Президентство Владимира Путина, казалось, оставило страну просто в блестящем состоянии. В период между 1999 и 2008 годами темпы экономического роста составляли в среднем 7 процентов в год. Индекс фондовой биржи вырос в 20 раз. Иностранные инвесторы буквально с ума сходили по России, вошедшей в состав новомодной группы БРИК – четверки стран, признанных самыми быстроразвивающимися в мире (помимо России, в нее входят Бразилия, Индия и Китай).
Динамика экономического роста впечатляла – независимо от критериев ее оценки (рис. 1.1). Россия стремительно сокращала отставание от развитых и новых индустриальных экономик, обогнав такие быстроразвивающиеся страны, как Чили и богатая нефтью Венесуэла (последнюю можно считать своего рода латиноамериканским двойником России). Россия опережала целый ряд крупных стран с переходной экономикой: Казахстан, Польшу, Украину. В квартете БРИК она уступала только Китаю, что неудивительно, поскольку экономический рост этой страны начинался с куда более низких позиций. (Экономисты объясняют феномен более быстрого роста менее развитых экономик так называемым законом «условной сходимости», согласно которому при прочих равных условиях более богатым странам свойственны менее высокие темпы развития.)

Рис. 1.1 ВВП на душу населения (рассчитанный по паритету покупательной способности). Данные по избранным странам за 1992–2009 гг.

Источник: IMF, World Economic Outlook, October 2009.

Россия буквально утопала в деньгах. Резервный фонд, созданный в качестве «подушки безопасности» на случай падения цен на нефть, составлял 140 миллиардов долларов, а Фонд национального благосостояния (ФНБ), задуманный главным образом для решения проблемы дефицита пенсионной системы, – еще 30 миллиардов. Несмотря на то что ФНБ еще не получил статуса «суверенного фонда благосостояния», он сразу оказался одним из десяти крупнейших фондов такого рода, составив конкуренцию Брунейскому инвестиционному агентству. Совокупный суверенный фонд благосостояния России вполне мог соперничать с сингапурской инвестиционной компанией Temasek Holdings (занимающей шестое место в мире по объему имеющихся у нее средств) и в соответствующем рейтинге следовал за Китайской инвестиционной корпорацией.
Позиции российской фондовой биржи были сильны как никогда. Согласно данным, опубликованным в ежегодном докладе Всемирного банка World Development Indicators («Индикаторы мирового развития»), соотношение рыночной капитализации и ВВП составило для России 117 процентов, что лишь слегка не дотягивает до соответствующего усредненного показателя стран – членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (120 процентов) и превосходит коэффициенты Франции и Кореи (по 107 процентов). Отставая от Индии и Китая (по 150 процентов), Россия опережала Бразилию (103 процента), еврозону (85 процентов) и наиболее богатые страны из группы государств со средним уровнем дохода (в среднем 86 процентов).
Российские частные и государственные компании активно завоевывали позиции за рубежом – нередко посредством покупки пакетов акций крупных иностранных фирм. Исследование российских транснациональных компаний (ТНК) показало, что происходит их резкая интернационализация{4}. Совокупный объем зарубежных активов 25 ведущих российских компаний составлял 59 миллиардов долларов, а это значит, что в 2006 году Россия занимала третье место среди развивающихся рынков по такому показателю, как объем исходящих прямых иностранных инвестиций (ПИИ), уступая лишь Гонконгу и Бразилии, и второе место по накопленному объему внешних ПИИ. Иностранные активы российских компаний продавали ежегодно продукции на 200 миллиардов долларов; на них работало около 130 тысяч человек. Все эти показатели с 2004 года выросли более чем вдвое.
Что же дало «десятилетие роста» среднестатистическому гражданину России? Вопреки широко распространенному мнению, от экономического подъема выиграли и представители среднего класса, и бедные слои россиян, а не только богатые и очень богатые люди. Реальные доходы на душу населения в России в 1999–2008 годах выросли в 2,5 раза. Реальные заработные платы – в 3 раза и более. Проникновение мобильной телефонной связи с близких к нулю значений «зашкалило» за 100 процентов. Российский рынок легковых автомобилей стал крупнейшим в Европе. Цены на недвижимость в Москве взлетели с 700 долларов за квадратный метр (конец 1999 года) до 6 тысяч (лето 2008‑го){5}. Рост финансовой системы (не только увеличение масштабов, но и усовершенствование структуры) был очевиден. К примеру, процентное отношение объема кредитов к ВВП увеличилось с 10 до почти 40 процентов, что отражает бурное развитие как розничного, так и корпоративного кредитования.
Безработица сократилась более чем в два раза: с 12,9 процента в 1999 году до 6,3 процента в 2008‑м. Уровень бедности (доля людей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума) снизился с 29 процентов в 1999 году до 13 процентов в 2008‑м. «Дефицит денежного дохода» (суммарный дополнительный доход, необходимый всему бедному населению для достижения прожиточного минимума) уменьшился с 4,9 процента от совокупного дохода домохозяйств в 1999 году до 1,2 процента в 2008‑м. Более того, россияне стали заметно оптимистичнее оценивать собственный уровень жизни. Воспользовавшись данными панельного обследования российских домохозяйств «Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения» (РМЭЗ), где богатые россияне и верхушка среднего класса представлены в значительно меньшем объеме, чем бедные слои общества, Сергей Гуриев и Екатерина Журавская показали, что одновременно со значительным увеличением доходов представителей низшего среднего и бедного классов возросла и их удовлетворенность жизнью{6}.
Даже масштабы неравенства не увеличились. Оперируя данными того же исследования РМЭЗ, экономисты Юрий Городниченко, Дмитрий Столяров и Клара Сабирьянова‑Питер показали, что неравенство, возможно, даже слегка уменьшилось (если ориентироваться на так называемый коэффициент Джини, характеризующий дифференциацию денежных доходов населения): в 1999 году он равнялся 0,42, а в 2005 – 0,38{7}. Официальные данные по коэффициенту Джини свидетельствуют о его незначительном увеличении с 0,40 (2000 год) до 0,42 (2008 год). С учетом качества сведений о неравенстве в России можно с уверенностью утверждать, что в течение рассматриваемого десятилетия этот показатель по меньшей мере не изменился.
Однако, несмотря на очевидные успехи, путинский экономический рост так и не смог решить целый ряд очень важных проблем. Во‑первых, инфляция по‑прежнему оставалась очень высокой (в 2007 и 2008 годах ее годовые темпы превышали 10 процентов – самый высокий показатель из всех стран «Большой двадцатки»). Во‑вторых, война с коррупцией так и не увенчалась сколько‑нибудь серьезными победами. На рис. 1.2 показано, что те успехи, которых удалось достичь в этой области в начале 2000‑х годов, были сведены на нет и коррупция вернулась к уровню допутинских времен. В‑третьих, хотя неравенство и не увеличилось, оно по‑прежнему оставалось очень значительным. В‑четвертых, так и не удалось диверсифицировать экономику и снизить ее зависимость от добычи и экспорта природных ресурсов.

Рис. 1.2 Контроль над коррупцией в России

Источники: Transparency International, Corruption Perceptions Index, www.transparency.org; World Bank Institute’s Governance Indicators Project, данные за 2000, 2002–2008 годы (индекс нормируется следующим образом: среднемировой показатель принимается за 0, а среднеквадратичное отклонение – за 1).

Мы полагаем, что предвидеть кризис 2008 года было сложно. Аргументы правительственных чиновников и многих независимых экономистов на тот момент сводились к следующему: 1) цена на нефть высока и продолжает повышаться; 2) администрация Путина осуществила ряд достаточно серьезных реформ и придерживается вполне разумной макроэкономической политики; 3) теория «декаплинга» (от англ. decoupling – ослабление связи между развивающимися и развитыми экономиками) до кризиса не противоречила данным. Мы намерены подробно остановиться на всех этих доводах, поскольку они исключительно важны для понимания послекризисных изменений в российской экономике.
Итак, первый довод заключался в том, что в принципе экономика сильна – особенно с учетом стремительно растущих цен на нефть. 2 января 2008 года нефть стоила 100 долларов за баррель. К 12 марта она перевалила за 110 долларов, к 9 мая достигла 125, к 21 мая – 130, к 22 мая – 135, к 26 июня – 140, к 3 июля – 145 долларов. Новой рекордной отметки – 147,27 доллара за баррель – цена достигла 11 июля 2008 года. Экономическая нестабильность в США, казалось, нисколько не замедлила рост этого показателя – создавалось ощущение, будто вообще ничто не в состоянии его замедлить, – немудрено, что и российские власти, и российский бизнес видели будущее исключительно в розовых тонах. Председатель Правления ОАО «Газпром» Алексей Миллер заявил на брифинге для управляющих европейскими энергетическими компаниями, что, согласно его прогнозам, к 2010 году мировые цены на нефть могут достичь 250 долларов за баррель{8}.
Второй аргумент сводился к тому, что экономическими успехами Россия обязана не одним только высоким ценам на природные ресурсы. Цены на нефть «отвечают» лишь за какую‑то часть – самое большее за половину – экономических достижений России 1999–2008 годов. Необходимо отдать должное и реформам, осуществленным в течение первого срока президентства Путина.
Важнейшими из них представляются три. Первая, налоговая реформа 2001 года, оживила деловую активность и значительно снизила стимулы и возможности ухода от уплаты налогов. Вторая, либерализация процедур регистрации юридических лиц и лицензирования их деятельности и ограничение проверок, заметно смягчила климат для развития малого бизнеса и предпринимательства. И наконец, благодаря консервативной макроэкономической политике и реформе финансового сектора были снижены процентные ставки, что привело к финансовому, инвестиционному и потребительскому буму. Все вышеизложенное так или иначе доказано цифрами и эмпирическими данными.
В статье, опубликованной в 2009 году, Юрий Городниченко, Хорхе Мартинес‑Васкес и Клара Сабирьянова‑Питер представили доскональный микроэкономический анализ преимуществ перехода к плоской шкале налогообложения{9}. Исследование базировалось на репрезентативной выборке российских домохозяйств (РМЭЗ) и доказало, что налоговая реформа повысила экономическую активность населения и снизила масштабы уклонения от уплаты налогов. В январе 2001 года Россия стала первой крупной мировой экономикой с плоской шкалой подоходного налога. В Налоговом кодексе 2001 года прогрессивная схема налогообложения была заменена плоской налоговой шкалой, размер подоходного налога составил 13 процентов. Исследователи пришли к выводу, что переход к плоской шкале в России способствовал уменьшению масштабов уклонения от уплаты налогов и что увеличение бюджетных поступлений, продолжавшееся несколько лет начиная с 2001 года, отчасти связано с возросшей сознательностью граждан при декларировании доходов и уплате налогов. Кроме того, выяснилось, что реформа оказала положительное влияние и на производительность труда, хотя и в меньшей степени, чем на решение проблемы уклонения от налогов.
В 2007 году Евгений Яковлев и Екатерина Журавская провели исследование на базе репрезентативной выборки, состоявшей из 1600 предприятий малого бизнеса из 20 регионов России, проанализировав их работу в течение пяти лет – до и после масштабных реформ по дерегулированию экономики{10}. В 2001–2004 годах Россия упростила бюрократические процедуры, связанные с регистрацией и лицензированием деятельности юридических лиц, а также с порядком функционирования уже существующих предприятий (ограничив количество проверок малого бизнеса). Наконец, появились законы, четко регламентирующие нормативно‑правовые требования к предприятиям. В частности, для регистрации юридического лица теперь достаточно было одного визита в государственное учреждение (принцип «одного окна»), вся процедура стала занимать не более одной недели. Контролирующие организации должны были проводить проверки не чаще одного раза в два года; лицензии начали выдавать минимум на пять лет. Кроме того, около 90 процентов видов бизнеса, ранее требовавших лицензирования, теперь лицензированию не подлежали. Авторы исследования пришли к выводу, что устранение административных барьеров благотворно сказалось на малом бизнесе, способствуя увеличению числа предприятий и количества людей, работающих на них. Кроме того, они выяснили, что в разных регионах эффект от реформ был разным. Дерегулирование прошло успешнее там, где власти подотчетны общественности, где низок уровень коррупции, имеются независимые средства массовой информации, сильные промышленные лобби и значительная бюджетная самостоятельность.
Еще одно достижение недавних лет – бурный рост финансовой системы. Эрик Берглоф и Александер Леманн прослеживают связь между финансовым развитием и ростом российской экономики{11}. Они утверждают, что имеются убедительные доказательства заметного укрепления связей между финансовым и реальным секторами экономики в России. Берглоф и Леманн показали, что развитие финансового сектора благотворно влияет на корпоративное финансирование, стимулирует рост компаний и экономический рост в целом. Эффект от первых реформ был весьма существенным и долговременным, но проявился не сразу – лишь начиная с 2001 года. Банковское кредитование частного сектора привело к заметному и устойчивому росту.
Третьей причиной самоуспокоенности российской элиты в преддверии кризиса была модная тогда концепция снижения зависимости развивающихся экономик от развитых – «декаплинг». Согласно ей, растущие экономики, такие как Китай, Бразилия, Россия или Индия, вступили в ту фазу развития, на которой экономический кризис, переживаемый развитыми странами, обойдет их стороной, не затронув всерьез. Эта идея широко обсуждалась в средствах массовой информации, политических и деловых кругах всего мира. В марте 2008 года журнал Economist опубликовал статью под названием Decoupling Is Not a Myth («Декаплинг – это не миф»):

«Декаплинг» не означает, что рецессия в Америке никак не повлияет на развивающиеся страны. Подобное утверждение было бы чистой воды сумасшествием… Дело в том, что темпы роста ВВП будут замедляться гораздо менее стремительно, чем во время предыдущих спадов американской экономики… Четыре крупнейшие развивающиеся страны, на долю которых в течение прошлого года пришлось две пятых общемирового роста ВВП, менее других зависят от США: экспорт в Америку составляет не больше… 1 процента российского (ВВП). Дальновидность политики накопления валютных резервов в течение нескольких лет профицита бюджетного баланса еще предстоит по достоинству оценить… Однако, возможно, впервые за всю историю развивающиеся страны имеют шанс сполна воспользоваться преимуществами монетарно‑финансовой политики, ориентированной на создание «подушки безопасности».

Из таких оптимистических прогнозов и исходили российские правительственные и деловые круги всего лишь за три месяца до кризиса, ставшего, возможно, одним из самых сильных испытаний для той политико‑экономической системы, которая была построена в России в годы президентства Путина.

Кризис
Осенний шок 2008 года

Перенесемся в осень 2008 года. К сентябрю индекс Российской торговой системы (РТС) – ведущий фондовый индекс России – упал почти на 54 процента и российский рынок немедленно перешел в разряд слабейших в мире. Торги на самом ликвидном российском фондовом рынке, Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ), а также на РТС 16 сентября были приостановлены. На следующий день их пришлось приостанавливать вторично и 18 сентября – в третий раз. За один день 6 октября российский фондовый рынок потерял 18 с лишним процентов. Его коллапс усугублялся банкротством банков: 15 сентября один из крупнейших российских банков «КИТ Финанс» не смог выполнить свои обязательства по платежам.
Цена на нефть тоже не сулила России ничего хорошего – 15 сентября она впервые за семь месяцев упала ниже 100 долларов за баррель; 11 октября снизилась до 78 долларов; 21 декабря 2008 года баррель нефти продавался за 33,87 доллара, что составило меньше четверти рекордного уровня, достигнутого всего за четыре месяца до этого. К началу 2009 года цены на нефть вовсе не демонстрировали тенденции к повышению. Поднявшись чуть выше 48 долларов, к середине февраля они вновь упали ниже 34. Цены на другой ключевой продукт российского экспорта, металлы, вели себя примерно так же (рис. 1.3).

Рис. 1.3 Цены на нефть и металлы, индекс цен на фондовом рынке во время кризиса 2008–2009 гг.

Примечание: все цены приведены в долларах США, уровень января 2008 г. приравнен к 100.
Источники: Российская торговая система (РТС) – по курсам акций на момент закрытия РТС; Международный валютный фонд; www.indexmundi.com – по индексам цен на нефть и металлы.

Российским олигархам даже пришлось закладывать свои яхты и продавать личные самолеты. Признаки политической нестабильности множились с угрожающей скоростью. Рейтинги президента и премьер‑министра неуклонно снижались. Начались массовые акции протеста – стихийные, не возглавляемые оппозицией: на улицу вышли члены семей рабочих и представители среднего класса, встревоженные лавиной увольнений и снижением зарплат. Знаменательно, что выступающие требовали отставки правительства – ситуация, которую всего лишь годом раньше невозможно было вообразить.

Почему кризис так больно ударил по России: роль цен на нефть

Последствия экономического кризиса для российской экономики оказались куда тяжелее, чем для экономик других стран «Большой двадцатки». Дело не только в самом 8‑процентном падении ВВП в течение 2009 года (самый большой показатель по странам «Большой двадцатки»), но еще и в том, что разница в скорости экономического роста в 2008 и 2009 годах значительно превышает аналогичную разницу всех остальных стран «Большой двадцатки». На рис. 1.4 показаны темпы роста экономик стран «двадцатки» перед кризисом и во время него (то есть соответственно в 2008 и 2009 годах){12} по данным Международного валютного фонда на октябрь 2009 года. На диаграмме видно, что в 2009 году положение всех стран по сравнению с предыдущим годом ухудшилось. Однако самым резким это ухудшение оказалось для России – больше 13 процентов! На втором с конца месте (после России) оказалась Аргентина – 9 процентов. Для остальных стран среднее значение этого показателя составило всего лишь 4 процента. Как же получилось, что Россия, бывшая одной из самых быстроразвивающихся стран, настолько стремительно сдала позиции?

Рис. 1.4 Рост ВВП в некоторых странах «Большой двадцатки», 2008 и 2009 гг.

Источник: IMF, World Economic Outlook, October 2009.

Первое напрашивающееся объяснение – обвал цен на нефть с рекордных 147 долларов за баррель до менее чем 40 долларов за баррель – всего за полгода. Можно ли как‑то измерить последствия такого падения? На этот вопрос есть два ответа; оба основаны на докризисных данных. Во‑первых, можно оценить общую сумму нефтегазовой ренты России, а затем определить непосредственные последствия изменения цен на нефть. Второй подход – оценка корреляции изменений ВВП и цен на нефть (с учетом других факторов) в течение последних лет.
Оба предлагаемых решения могут дать ошибку как в сторону завышения, так и в сторону занижения. Первый, «бухгалтерский», подход имеет целый ряд недостатков: 1) точная оценка общей суммы нефтегазовой ренты – задача очень нелегкая; 2) не принимаются во внимание косвенные последствия падения цен на нефть – изменение объемов добычи, обусловленное динамикой цен, изменение ситуации в других отраслях экономики, влияние цен на нефть на движение капитала через границу; 3) игнорируются такие ответные меры экономической политики, как стерилизация притока нефтедолларов посредством формирования резервного фонда и суверенного фонда благосостояния. Второй, «эконометрический», подход учитывает фактически наблюдаемую корреляцию. Однако и он небезупречен, поскольку нет никаких гарантий того, что данные по докризисному периоду можно легко экстраполировать на ситуацию во время и после кризиса. Ведь изменения конъюнктуры заставляют политиков и инвесторов выбирать новую линию поведения. Мало того, экономика, претерпевшая структурные изменения в связи с кризисом, скорее всего, каким‑то иным образом отреагирует на колебания цен на нефть. И наконец, ни тот, ни другой подход не предполагает поправок на нелинейность влияния цен на ВВП. Тем не менее в целях получения приблизительных оценок мы прибегнем к обоим методам и обсудим результаты подсчетов.
Начнем с оценки нефтегазовой ренты. Клифф Гэдди и Барри Икес утверждают, что официальные данные по добавленной стоимости в нефтегазовом секторе (около 10 процентов ВВП) неверны и вводят в заблуждение{13}. На основании имеющихся данных и допущений по структуре издержек и ценовым субсидиям ученые вышли на значительно более высокие значения: общая сумма нефтегазовой ренты составила в 2005 году около 25 процентов ВВП. Эта цифра очень близка к результатам, полученным Всемирным банком{14}, пользовавшимся таблицами «затраты – выпуск» за 2000 год по России, Великобритании и Нидерландам для учета влияния такого фактора, как трансфертное ценообразование (при реализации товаров внутри одной компании или между взаимозависимыми компаниями возможен перенос добавленной стоимости из одной отрасли в другую). Согласно оценке Всемирного банка, добавленная стоимость в российском нефтегазовом секторе составляла в 2000 году 20 процентов ВВП (официальная цифра на 2000 год – 8 процентов ВВП). Разница в полученных значениях неудивительна: средняя цена на нефть в 2000 году (27 долларов за баррель) была значительно ниже, чем в 2005 году (50 долларов за баррель).
Прибегнув к методу Гэдди – Икеса, мы оценили суммарную нефтегазовую ренту за 2008 год (когда цены на нефть достигли рекордных значений) в 30 процентов ВВП. Далее, из этой концепции следует, что снижение цены барреля нефти на 10 долларов должно повлечь за собой 3‑процентное уменьшение ВВП. Стало быть, падение цены на уральскую нефть с 95 (2008 год) до 60 долларов за баррель (2009 год) должно было вызвать снижение ВВП примерно на 11 процентов.
Второй подход также использовался в ряде исследований. В работе Юко Раутавы получена оценка долгосрочного коэффициента эластичности ВВП по цене на нефть на уровне 0,24{15}. Иными словами, перманентное 10‑процентное снижение цены на нефть в долгосрочной перспективе ведет к сокращению ВВП на 2,4 процента. Роланд Бек, Аннет Кампс и Элица Милева расширили массив данных Раутавы и получили схожие результаты: в долгосрочной перспективе 10‑процентное изменение цен на нефть ведет к 2‑процентному изменению ВВП{16}, {17} (они рассматривали шестилетнюю долгосрочную перспективу). Кратко‑срочные же последствия менее серьезны: в течение первых трех месяцев после шока изменение ВВП составляет всего лишь 0,5 процента, а через год – 1 процент. Бек, Кампс и Милева настойчиво предостерегают: поскольку даже их – расширенная – серия данных на самом деле весьма ограниченна, возможная погрешность очень велика. К примеру, доверительная область для 95‑процентной вероятности через год после исходного изменения цен на нефть может увеличиться с 0,6 до 1,6 процента.
Пользуясь методами, подобными эконометрическим, Бруно Мерлеведе, Бас Ван Арле и Кун Схорс создали и откалибровали компактную макроэкономическую модель российской экономики{18}. Затем они заложили в программу перманентный 25‑долларовый скачок цен на нефть (три сценария заключались в том, что начиная с 2005 года баррель нефти стоил 20, 45 и 70 долларов за баррель соответственно). Несмотря на то что модель предусматривает два смягчающих механизма – эффект «голландской болезни» и стабилизационный фонд, в долгосрочной перспективе упомянутые ценовые потрясения все равно ведут к 12‑процентному изменению ВВП. Интересно, что бо льшая часть этих изменений (9–10 процентов) происходит в течение одного года.
Оказывается, результаты, полученные с помощью двух различных подходов, не слишком разнятся между собой. Снижение цены на нефть с 95 долларов за баррель в 2008 году до 60 в 2009‑м должно было привести к сокращению ВВП на 9–16 процентов. Что касается краткосрочных перспектив, если вспомнить осень 2008‑го, обвал цен с 118 долларов за баррель (II квартал) до 56 долларов (III квартал) должен был привести к падению ВВП как минимум на 7,5 процента.
Напомним, что эти потери должны вычитаться из «гипотетического» российского ВВП, то есть из того ВВП, который мы имели бы в случае отсутствия кризиса. Предположив, что средние темпы роста в долгосрочной перспективе составляли бы 7 процентов в год, мы придем к тому, что одни только цены на нефть – без учета каких бы то ни было иных факторов – привели бы к спаду на 2–9 процентов в год (вместо годового 7‑процентного роста). И хотя точность всех этих оценок очень низка, они все же допускают возможность того, что единственной причиной резкого спада российской экономики, наблюдавшегося в конце 2008 года и в течение первых трех кварталов 2009‑го, по меньшей мере с большой степенью вероятности было падение цен на нефть (учитывая, что эти цены влияют на движение капитала, биржевой курс и т. д.).

Почему кризис так больно ударил по России: роль экономической политики

Осенью 2008 года российское правительство приняло решительные и эффективные антикризисные меры. Падение цен на нефть и последовавший за ним отток капитала делали угрозу финансового коллапса более чем реальной. Правительство смогло опереться на имеющиеся резервы, однако, чтобы предотвратить панику, было вынуждено действовать очень быстро. В результате российская финансовая система вышла из острого финансового кризиса практически невредимой, рост безработицы удалось обуздать, российское правительство выполнило большинство бюджетных обязательств.
Правительство предотвратило коллапс банковской системы. Многие российские банки имели значительные внешние заимствования – и столкнулись с очень серьезными финансовыми проблемами, как только разразился кризис. Массивные вливания ликвидных средств, оперативно осуществленные правительством, привели к тому, что ни один из крупнейших финансовых институтов не объявил себя несостоятельным, а банкротства более мелких кредитных учреждений прошли в упорядоченном и управляемом режиме.
Более того, кризис не привел к широкой национализации частных компаний. Под предлогом борьбы с ним правительство могло бы национализировать все банки и компании, попавшие в бедственное финансовое положение, однако оно этого не сделало – несмотря на наличие обширных валютных ресурсов, позволявших приобрести значительную часть предприятий по форс‑мажорным низким ценам. Напротив, вместо этого правительство предоставляло предприятиям кредиты. Вопреки распространенному мнению, даже олигархам пришлось платить за помощь, оказанную в связи с экономическими трудностями. Из 50 миллиардов долларов, в 2008 году выданных российским правительством государственному «Внешэкономбанку» на рефинансирование внешнего долга российских банков и фирм, было потрачено лишь 11 миллиардов. Очевидно, что условия, предложенные правительством (согласно опубликованным сведениям, лондонская межбанковская ставка LIBOR плюс 5 процентов), обеспечили оптимальное достижение поставленных целей: из‑за слишком высокой ставки большинство компаний и банков предпочли не брать кредитов у ВЭБ. И наконец, правительство отсрочило повышение социальных налогов (на заработную плату), ранее намеченное на 2010 год для финансирования увеличения пенсий. В тот момент подобные налоговые изменения неизбежно оказали бы губительное воздействие на рынок труда.
Тем не менее правительство допустило в борьбе с кризисом ряд серьезных ошибок. Первая из них заключается в чересчур медленном обесценивании рубля. Возможно, единовременная девальвация – слишком рискованный шаг, чреватый паникой, однако постепенное обесценивание надо было проводить быстрее – и начинать его раньше. В октябре 2008 года правительство настояло на поддержании курса рубля выше рыночного. В течение последних двух месяцев 2008 года Центральный банк снижал курс рубля сначала на один, потом на два и на три процента в неделю. Тем временем для обеспечения этой мягкой коррекции Центральный банк был вынужден тратить валютные резервы, а коммерческие банки продолжали скупать (дешевые) доллары по субсидируемому курсу, ожидая дальнейшего снижения рубля. В общей сложности за это время объем резервов сократился примерно на 200 миллиардов долларов, то есть приблизительно на треть объема докризисных валютных резервов.
Нельзя сказать, что все эти 200 миллиардов были «потеряны». Лишь часть из них (пропорциональную разнице между равновесным биржевым курсом и тем курсом, который сочло нужным поддерживать правительство) Центральный банк «подарил» частному сектору, главным образом банкам и иностранным инвесторам, для которых мягкое обесценивание рубля стало скрытой формой помощи. Оказание такой помощи привело к серьезным нежелательным последствиям. Один из основополагающих законов экономики гласит, что непрямые выплаты всегда хуже прямых. Если правительство хотело спасти банки, ему следовало делать это напрямую, а не посредством неэффективного обесценивания рубля. Помимо неэффективных решений, принимавшихся субъектами рынка (вплоть до отмены всех рублевых ссуд) в течение всего периода мягкой девальвации, эта политика привела к снижению доверия к правительству. Нельзя заранее анонсировать постепенное обесценивание валюты: если официальные лица объявляют, что в течение месяца рубль обесценится на 30 процентов, рынок обвалит его на эти 30 процентов немедленно. В результате лицам, определяющим экономическую политику государства, в течение нескольких месяцев подряд приходилось выступать с путаными и противоречивыми заявлениями. Это лишило их кредита доверия – настолько, что, когда девальвация рубля действительно остановилась, рынок не поверил, что правительство перешло к новой курсовой политике. Центробанку пришлось «подпереть» рубль сверхвысокими ставками роста рублевых вкладов, что тоже негативно сказалось на состоянии российской экономики.
Второй крупной ошибкой можно считать повышение ввозных пошлин, в особенности на импортные автомобили. Это было не только экономически нецелесообразно (точно так же, как и многие другие отрасли экономики, выпускающие продукцию, которая конкурирует с импортной, автомобильная промышленность в любом случае получала значительную защиту за счет обесценивания рубля), но и опасно с политической точки зрения. Автовладельцы – весьма многочисленная, общественно активная и организованная социальная группа. Уличные акции протеста против повышения пошлин стали первым серьезным общественным движением за много лет. Кроме того, высокие ввозные тарифы (в особенности на продукты питания) де‑факто означали дополнительный налог на труд во всех прочих (незащищенных) отраслях экономики. Повышение пошлин автоматически увеличило стоимость основных потребительских товаров, поэтому компании, работающие в других отраслях экономики, не могли отреагировать на ситуацию снижением заработных плат.
Третьей серьезной ошибкой было продолжающееся субсидирование неэффективных компаний. Отчасти это делалось из политических соображений, ведь в крупных компаниях работает значительная часть населения тех городов, в которых эти компании расположены, и их банкротство может спровоцировать акции протеста. Самый заметный из такого рода примеров – скандально неэффективный и нерентабельный автомобильный гигант АвтоВАЗ. В разгар кризиса завод получил субсидии на сумму 25 миллиардов рублей. Правительство упорно делало все, чтобы помочь продержаться на плаву этому чемпиону убыточности. В мировой экономической истории имеется целый ряд примеров, доказывающих порочность политики поддержки неэффективных компаний типа АвтоВАЗа. Один из классических примеров – это «потерянное десятилетие роста» в Японии (см. врезку 1.1).

Врезка 1.1 Японские зомби и потерянное десятилетие японской экономики
Что происходит с экономикой, в которой отключены очищающие механизмы банкротства, а неэффективные компании получают прямую или косвенную поддержку? Один из самых наглядных ответов на этот вопрос дает опыт Японии 1990‑х годов. Рикардо Кабальеро, Такео Хоси и Анил Кашиап показали, что практика поддержки компаний, стоящих на пороге банкротства, привела Японию к потере целого десятилетия экономического роста.
Давайте вспомним историю экономического кризиса в Японии. В течение трех десятилетий экономика этой страны демонстрировала устойчивый рост. В 1980‑е годы, впрочем, на местном рынке недвижимости возник пузырь – например, земля, на которой стоит императорский дворец в Токио, стоила дороже всей земли американского штата Калифорния. Пузырь лопнул – и на десять лет экономика погрузилась в стагнацию.
Почему замедление экономического роста, пережитое Японией в 1990‑е годы, было таким продолжительным? И почему банки продолжали давать кредиты компаниям, совершенно заслуженно получившим от экономистов прозвище «зомби»?
Один из ответов практически очевиден. Банки не хотели признавать свои ошибки. Если бы неплатежеспособные заемщики прекратили платить, кредиторы понесли бы убытки, чреватые банкротством. Поэтому банки предпочли применить к полумертвым нерентабельным компаниям реанимационные процедуры. Для того чтобы компании смогли выплатить проценты по старым долгам, банки давали им новые кредиты. Второй причиной такого поведения кредитных учреждений было давление со стороны государства – ведь японская антикризисная политика предполагала принятие всех возможных мер для предотвращения банкротств, а также поддержку малого и среднего бизнеса со стороны банков.
К достижению поставленных целей Япония шла через поддержку компаний‑зомби. Но какова была цена такой поддержки? К началу 2000 года ни много ни мало 30 процентов всех японских компаний (15 процентов совокупных активов Японии) перешли в разряд зомби. Особенно быстро этот переход происходил в тех сферах экономики, которые не связаны с серьезной международной конкуренцией, – таких, как строительство, розничная торговля, сфера услуг. Уровень безработицы в этих отраслях вырос не слишком значительно, однако новые рабочие места практически не создавались.
Одним из главных отрицательных последствий такого курса было снижение производительности. В тех отраслях, где количество зомби выросло лишь на 5 процентов, рост производительности составлял в среднем 2 процента в год. Зато там, где число зомби подскочило на 20 процентов, этот показатель упал в среднем на 5 процентов.
Очень важно осознать, что уже самим фактом своего существования зомби создают значительные препятствия развитию здоровых компаний. Те секторы экономики, где занятость поддерживается искусственно, развиваются значительно медленнее, и рабочих мест в них создается гораздо меньше. Зомби не только отвлекали ресурсы банков и налогоплательщиков, но и значительно снижали предложение на рынке квалифицированной рабочей силы, удерживая людей необоснованно высокими зарплатами. Скажем, какая‑нибудь эффективная компания‑девелопер могла бы нанять на 30 процентов больше сотрудников, если бы зомби не создавали дополнительный спрос на рабочую силу. Если бы Япония позволила зомби обанкротиться, уровень инвестиций в разные отрасли экономики мог бы быть выше на 4–36 процентов в год. В свете всего сказанного нет ничего удивительного в том, что в 1990‑е годы японская экономика развивалась черепашьими темпами – ее рост составлял всего 0,5 процента в год (для сравнения: в США среднегодовой рост за тот же период равнялся 2,6 процента).

Вместо того чтобы поддерживать зомби, следовало помочь самим безработным (повторимся: прямые выплаты всегда лучше, чем непрямые). Правительство, правда, начало принимать меры для переподготовки и переселения тех, кто лишился рабочего места. Однако неэффективным предприятиям поддержку оказывали на порядок активнее. Вспомним хотя бы правительственную антикризисную программу 2009 года{19}. На прямую помощь безработным (увеличение пособий по безработице, поддержку мер по оптимизации рынка труда в регионах) было потрачено 74 миллиарда рублей (0,25 процента ВВП). Поддержка реального сектора стоила на порядок дороже: 675 миллиардов рублей. Эта сумма была примерно поровну распределена между «целевой» и «общей» поддержкой (373 миллиарда рублей и 302 миллиарда рублей соответственно). Целевая поддержка предполагала помощь конкретным отраслям и – в большинстве случаев – конкретным предприятиям. Львиная доля (282 миллиарда рублей) общей поддержки ушла на снижение налога с прибыли корпораций. Общей она представляется только на первый взгляд, на самом же деле непропорционально большую часть этих средств получили лишь немногие предприятия, главным образом «Газпром» и другие экспортеры сырья, сохранив тем самым рентабельность даже во время кризиса.
С другой стороны, в целом ответ на кризис был вполне адекватным. Поначалу многие критики утверждали, что политическая система России чересчур централизована и правительство в принципе не может эффективно справиться с кризисом. Говорилось, что идеология режима ставит интересы государства и лояльность к власти выше частной собственности и эффективности экономики. В разгар кризиса такое правительство якобы прежде всего национализирует крупные банки и компании – и российская экономика развалится под гнетом собственной неэффективности – точно так же, как в свое время была обречена на гибель экономика Советского Союза.
Как же случилось, что во время кризиса возобладала все же разумная стратегия? Ключевую роль здесь, видимо, сыграло то обстоятельство, что впервые за много лет политико‑экономическая система страны столкнулась с реальной угрозой. Само существование системы зависело от того, сумеют ли власти предотвратить экономический коллапс. Кризис придал правительству энергии и заставил его передать инициативу тем, кто знал, что делать, и мог сделать что‑то для спасения экономики. К членам правительства, придерживавшимся хоть сколько‑то рыночных взглядов, стали прислушиваться, их советы брали на вооружение – по крайней мере до некоторой степени. Мировой экономический кризис заставил руководство страны сделать ряд разумных шагов – и катастрофу удалось предотвратить.
Впрочем, меры, принятые в 2009 году, когда самая острая фаза кризиса осталась позади, коренным образом отличались от тактики осени 2008‑го. Цены на нефть начали вновь расти – и правительство, снова обретя уверенность, стало возвращаться к докризисному статус‑кво. Непосредственная опасность экономической системе страны больше не угрожала – и потребность в правильной стратегии перестала быть такой уж настоятельной. Кризис предоставил руководству возможность осуществить реструктуризацию экономики и создать основы для новой системы ведения бизнеса, диверсификации и более быстрого развития – почему же оно не воспользовалось ею?
С одной стороны, разработка антикризисной стратегии в такой стране, как Россия, могла бы оказаться не такой уж сложной задачей. Учитывая недоразвитость инфраструктуры, российское правительство могло бы отреагировать на кризис существенным повышением госрасходов на развитие отраслей, жизненно необходимых для роста российской экономики.
Почему такие меры могли бы оказать столь значительное влияние на российскую экономику? Экономисты по сей день не сходятся во мнениях относительно эффективности фискальных стимулов для США и других стран – членов ОЭСР. Совсем недавно были получены фактические подтверждения того, что фискальные меры незначительно влияют на развитые экономики. Основная причина – так называемая эквивалентность Барро‑Рикардо: в ответ на рост госрасходов можно ожидать увеличения налоговой нагрузки на домохозяйства – чтобы возместить дополнительные издержки государства. В преддверии повышения налогов домохозяйства увеличат свои сбережения, сведя таким образом на нет потенциальное влияние государственных расходов на объем текущего потребления и ВВП. В результате последних детальных исследований экономисты пришли к выводу, что коэффициент (мультипликатор) увеличения примерно равен единице, то есть в ответ на каждый дополнительный доллар, потраченный из госбюджета, ВВП увеличивается только на один доллар. Некоторые экономисты, например Роберт Барро, утверждают даже, что этот коэффициент еще меньше – между 0,7 и 0,8.
С другой стороны, для России бюджетный мультипликатор при стимулировании строительства дорог, аэропортов, линий электропередачи, развития широкополосного Интернета, несомненно, был бы куда больше. Все эти инвестиции все равно так или иначе необходимы в будущем, так что эквивалентность Барро‑Рикардо в данном случае никоим образом не снижает эффективность фискального стимула. Проблема здесь заключается в том, что российское государство коррумпировано. Государственные инвестиции в те или иные объекты инфраструктуры могут быть истрачены не по назначению – и тогда никакого долгосрочного влияния на экономику они не окажут. Более того, эти инвестиции, возможно, даже не выполнят своей основной функции, приписываемой им кейнсианской теорией: не поддержат совокупный спрос. Если бо льшая часть фискального стимула будет украдена и вывезена из страны, российская экономика не сможет им воспользоваться. Есть и еще одно соображение: правительство не приняло адекватных мер для обуздания коррупции, а это, помимо всего прочего, означает, что поддержка безработных будет сопряжена с серьезными сложностями. Как мы уже говорили ранее, куда разумнее лишить неэффективные предприятия государственных субсидий и направить средства на непосредственную поддержку россиян, пострадавших от кризиса. Однако неэффективность и коррумпированность правительства могут сделать такого рода целевую социальную помощь либо невозможной, либо чрезмерно дорогой. Высокая степень расслоения общества усугубляет эту проблему. Если правительство поставит перед собой цель реструктуризации экономики и поддержки безработных, но принятые им меры окажутся безрезультатными, рост безработицы обострит социальное неравенство, что может иметь политические последствия.
Низкая эффективность российской антикризисной политики в 2009 году составляет разительный контраст с куда более успешными антикризисными мерами, принимаемыми в Бразилии – стране, экономика которой тоже сильно зависит от цен на природные ресурсы:

Прошлогодний мировой кризис нанес ощутимый ущерб экономикам большинства стран. На их фоне Бразилия вышла из этого испытания практически невредимой, а по некоторым параметрам достигла рекордных высот… За прошлый год экономика Бразилии – самая развитая экономика в Латинской Америке – сократилась всего на 0,2 процента. Согласно рыночным и правительственным прогнозам, в 2010 году рост валового внутреннего продукта вернется к докризисному уровню, составлявшему 5–6,5 процента. Левоцентристская администрация президента Луиса Инасиу Лулы да Силвы в тяжкие дни мирового экономического спада действовала решительно и уверенно. Правительство приняло меры к поддержанию уровня занятости и внутреннего спроса, инфляция находилась под контролем и не превышала 4,5 процента в год. Благодаря снижению налогов и либерализации условий кредитования на фоне агрессивного облегчения монетарной политики и стабильности покупательной способности домохозяйств со средними и низкими доходами спрос на потребительские товары длительного пользования не падал даже в самые тяжкие моменты кризиса{20}.

Еще одна страна для сравнения, тоже в большой степени зависящая от цен на природные ресурсы (а именно медь), – Чили. Как и в России в докризисные годы, здесь проводилась разумная бюджетная политика, были сформированы суверенные фонды благосостояния, накоплены валютные резервы. Уровни дохода на душу населения у Чили и России очень близки (см. рис. 1.1). И все же в 2009 году ВВП Чили сократился лишь на 1,6 процента, а в 2010 году его рост, как ожидается, превысит 4 процента. Почему эта южноамериканская республика справилась с последствиями кризиса настолько лучше, чем Россия? Потому, что она была лучше подготовлена к финансовым потрясениям, здесь действует компетентное и эффективное правительство, проводятся гибкая либеральная экономическая политика и прогрессивная стратегия социальных расходов{21}. Государственный бюджет был свободен от необходимости поддерживать пенсионную систему (она приватизирована) и неэффективные предприятия. А это позволяло сосредоточиться на облегчении последствий кризиса с помощью широкомасштабных программ борьбы с бедностью, а также инвестиций в будущее посредством усовершенствования системы образования.

Уроки, извлеченные из кризиса, и уроки, которые следовало из него извлечь

Какие уроки извлекло из кризиса российское правительство? Вот несколько утверждений, которые мы хотели бы прокомментировать.
• Правительство России достаточно компетентно для того, чтобы противостоять кризису.  С этим утверждением мы можем согласиться лишь отчасти. Да, правительство действительно в основном придерживалось правильной стратегии борьбы с финансовыми потрясениями, однако при этом оно допустило несколько очень серьезных ошибок. Как бы то ни было, предпринятые меры показывают, что даже в рамках существующей в России системы экономика страны располагает резервами, которые в случае необходимости помогают справиться с самыми существенными трудностями.
• Создание резервов – правильная мера.  С этим мы согласны. В экономической литературе представлено два убедительных аргумента в пользу этого положения. Первый – хрестоматийный, вытекающий из гипотезы перманентного дохода (permanent income hypothesis). Страна – точно так же, как и отдельный человек – стремится стабилизировать уровень потребления и избегает всяческих колебаний. В периоды подъема (например, товарного бума) разумнее всего «припрятать» избыток средств на черный день, то есть на случай экономического спада.
Второй аргумент привели Рикардо Кабальеро, Эммануэль Фархи и Пьер‑Оливье Гуринча, доказав, что существование так называемых «глобальных дисбалансов» – это нормальное явление{22}. Под такими дисбалансами понимают ситуацию, когда крупные инвесторы с развивающейся рыночной экономикой (Китай, Россия) вкладывают чистые накопления в экономики стран англо‑саксонской финансовой системы. Такая инвестиционная тактика объясняется тем, что экономики развивающихся стран сопряжены с более высокими рисками, а вот их финансовые системы развиты слабее – особенно в том, что касается надежного долгосрочного инструментария (ни одна развивающаяся страна не располагает рынками, обеспечивающими ликвидность и надежность на уровне, скажем, рынка тридцатилетних американских облигаций). Иными словами, в данном случае оптимальная политика для развивающихся стран заключается в накоплении резервов и их инвестировании в (относительно) более надежные и долгосрочные активы в развитых странах. До кризиса качество англо‑саксонских активов обычно преувеличивалось, однако даже и после него оно все же существенно выше, чем у активов других стран.
Важно и то, что кризис подтвердил разумность накопления резервов, однако российское правительство совершило несколько ошибок, используя их. К примеру, почти треть всех резервов была потрачена на заведомо обреченные на провал усилия по поддержке рубля.
• Цены на нефть рано или поздно вырастут.  Учитывая наличие у России определенных финансовых резервов, правительство может рассчитывать на благоприятное развитие событий. Мы не согласны с этим тезисом. Если бы мировой кризис продлился дольше (помните все эти разговоры о возможном его перерастании во вторую Великую депрессию?), цены на нефть не восстановились бы так быстро. Мало того, вполне вероятно, что после кризиса мировое экономическое развитие замедлится – а это приведет к значительному снижению цен на нефть.
• Государственная собственность на банки – это хорошо.  Обеспеченный государством фискальный стимул оказался малоэффективным, а вот государственные банки смогли оказать относительно эффективную поддержку экономике. Мы полагаем, что рассчитывать на осуществление государственными банками долгосрочного финансирования – опасно. Во всяком случае, в отсутствие кризиса частные банки гораздо эффективнее. Они свободны от политического давления при выборе объекта кредитования, они значительно ответственнее подходят к управлению рисками. В самом деле, государственные банки могут рассчитывать, что правительство вызволит их из любой критической ситуации, а вот частным приходится довольствоваться лишь частичным возмещением убытков – за счет системы страхования вкладов.
Помимо всего вышесказанного, отметим, что из кризиса необходимо было извлечь еще два очень важных урока. Во‑первых, проблемы, унаследованные от путинского десятилетия роста, а именно коррупция и социальное неравенство, исключительно серьезны; во время кризиса они поставили страну на грань экономического коллапса. Еще важнее то обстоятельство, что эти проблемы подорвали способность правительства принимать адекватные антикризисные меры. Во‑вторых, правительству не удалось воспользоваться кризисом для реструктуризации экономики.

Россия после кризиса: проблемы

Перенесемся в июнь 2009 года, на XIII Петербургский международный экономический форум. Официальные приемы уже, конечно, не так роскошны, как годом раньше, настроение несколько менее праздничное, однако обстановка весьма далека от паники осени 2008‑го. Названия сессий так или иначе перекликаются с обычными темами подавляющего большинства всемирных конференций: кризис, глобализация, новая финансовая архитектура.
Как правило, самой интересной частью такого рода форумов бывают речи, произносимые основными докладчиками на пленарном заседании. Естественно, больше всего ждали выступления президента Дмитрия Медведева. Он сказал, во‑первых, что экономические решения, принятые в рамках антикризисной стратегии в 2008 году, оказались правильными и эффективными. Во‑вторых, что Россия по‑прежнему выступает за реформу международной финансовой архитектуры, усовершенствование системы мирового финансового регулирования, наделение широкими полномочиями международных финансовых институтов, создание резервных валют в качестве альтернативы доллару. И наконец, Медведев заклеймил политику протекционизма и поддержал снижение налогов в качестве одной из мер по стимулированию экономического роста.
Однако ключевым событием форума стало заседание на тему «Какой будет цена на нефть?», возглавлявшееся вице‑премьером Игорем Сечиным. Его участникам было (среди прочего) предложено, воспользовавшись электронными пультами, ответить на вопрос, вынесенный в название сессии. Большинство руководителей глобальных энергетических компаний проголосовали за ценовой диапазон 70–80 долларов за баррель. Скорее всего, именно на «сценарий 70–80» и надеется сейчас российское правительство. Сразу после кризиса цена на нефть вновь поднялась до 70 долларов за баррель и до конца 2009 года оставалась в пределах 70–80 долларов.
Возвращение цен на нефть на прежний высокий уровень имеет очень большое значение для российской экономики: участники рынка сочли, что мировой кризис позади, спрос на это сырье повысился и Россия вернулась к прежним темпам экономического роста. Опыт 2009 года показывает, что российская экономика по‑прежнему остается частью мировой экономики. Россия «выиграла пари»: цены на нефть выросли – и теперь страна успешно выходит из экономического кризиса. Согласно прогнозам МВФ, среднегодовые темпы экономического роста России (начиная с 2010 года) до 2015 года составят 4,5 процента в год. С другой стороны, в Программе антикризисных мер на 2010 год, принятой 30 декабря 2009 года, правительство признало, что пока проводимая им экономическая политика не позволила осуществить реструктуризацию экономики{23}.
Послекризисный период обещает быть очень сложным. Рост экономики будет замедляться – как по внешним, так и по куда более серьезным внутренним причинам. Замедление экономического роста в масштабах всего мира почти наверняка приведет к тому, что цены на нефть так и не поднимутся до предкризисного уровня. Отметим, что прогнозы о снижении темпов мирового экономического роста звучат вполне правдоподобно, во‑первых, поскольку развитым странам придется повысить налоги для возмещения средств, истраченных на поддержку своих экономик во время кризиса, а во‑вторых, в связи с наблюдаемым во всем мире ростом антирыночных настроений.
Если события пойдут по менее вероятному сценарию (то есть развитые страны избавятся от долга за счет инфляции), Россия как страна, располагающая резервным фондом, тоже окажется в проигрыше. Таким образом, даже если цены на нефть останутся высокими, исключительно маловероятно, что они достигнут докризисного уровня – а это очень серьезная предпосылка для замедления экономического роста России. Мало того, более жесткое регулирование финансовых рынков во всем мире повысит риск снижения притока инвестиций в развивающиеся страны вообще и в Россию в частности.
Среди внутренних проблем России ключевую роль играет «ресурсное проклятие». Если цены на нефть останутся высокими, Россия, скорее всего, отложит проведение жизненно необходимых экономических реформ. Для дальнейшего экономического роста необходимо создание политико‑экономических институтов, которые будут ограничивать полномочия исполнительной власти и обеспечат подлинное верховенство закона, снижение коррупции, усовершенствование системы защиты прав собственности, эффективную и независимую судебную систему, конкурентную среду.
Формирование таких институтов – нелегкая задача для любого общества.
В России же это особенно проблематично, поскольку правящая элита в них не заинтересована – по причине все того же «ресурсного проклятия» (при прочих равных условиях богатые природными ресурсами страны, как правило, демонстрируют менее высокие темпы экономического роста){24}. Раньше более низкие темпы развития богатых ресурсами стран объяснялись макроэкономическим эффектом «голландской болезни», однако теперь большинство ученых пришли к мнению, что основным каналом воздействия сырьевой зависимости на долгосрочный экономический рост, как правило, являются политико‑экономические институты{25}. В государстве, богатом полезными ископаемыми, для развития политико‑экономических институтов гораздо меньше стимулов, чем в стране, аналогичной по другим экономическим показателям, но не изобилующей природными ресурсами. Эти факторы оказывают негативное влияние на экономическое развитие. Интересно, что, если богатая ресурсами страна уже располагает развитыми институтами, то ресурсного проклятия бояться не стоит.
Как объяснить вышеописанный феномен? Все дело в стимулах. С точки зрения правящей элиты страны с неразвитыми политико‑экономическими институтами, преимущества развития институтов, необходимых для экономического роста, никогда не перевесят потери, сопряженные с их формированием. Эффективные политико‑экономические институты обусловливают более высокие темпы экономического роста и увеличивают «размер пирога». Но они ограничивают и возможности получения правящей элитой доли ресурсной ренты, стимулируют политическую конкуренцию, а значит – повышают риск замены одной правящей элиты на другую. Как влияет на эти факторы изобилие природных ресурсов? Все очень просто: ресурсная рента снижает заинтересованность в усовершенствовании политико‑экономических институтов. В самом деле, чем больше ресурсная рента, тем больше ценится причастность к правящим кругам. Кроме того, поскольку рост сырьевых отраслей значительно меньше зависит от степени развития таких институтов, то и выгода от них для стран, богатых ресурсами, ниже.
К сожалению, последний факт порождает своего рода порочный круг. Если богатая природными ресурсами страна располагает слаборазвитыми политико‑экономическими институтами, то едва ли эти институты когда‑нибудь будут усовершенствованы, а стало быть, у отраслей, не связанных с разработкой природных ресурсов, шансы на развитие очень низки. Более того, чем выше цены на нефть, тем меньше остается стимулов развивать эти институты.
На рис. 1.5 представлена динамика изменения шести показателей качества государственного управления во время второго президентского правления Бориса Ельцина и двух президентских сроков Путина. На рисунке ясно видна тенденция к снижению качества политико‑экономических институтов во время второго президентства Путина (2004–2008 годы), когда цены на нефть достигли рекордно высоких значений.

Рис. 1.5 Динамика изменения шести показателей государственного управления во время второго срока президентства Бориса Ельцина (1996–2000 гг.), первого (2000–2004 гг.) и второго (2004–2008 гг.) сроков президентства Владимира Путина

Примечание: все показатели нормируются следующим образом: среднемировой показатель принимается за 0, а среднеквадратичное отклонение – за 1.
Источник: World Bank Institute’s Governance Indicators Project.

В послекризисной России сырьевая зависимость усугубляется двумя факторами. Во‑первых, в связи с масштабной ренационализацией, проводящейся с 2004 года, государственные компании снова получили контроль над командными высотами экономики. В отличие от частного бизнеса, госкомпании не заинтересованы в развитии современных институтов, защищающих частную собственность и обеспечивающих верховенство закона. Во‑вторых, высокий уровень социального неравенства ведет к тому, что большинство населения предпочитает идею перераспределения доходов развитию частного предпринимательства.
Российская элита прекрасно отдает себе отчет во всех этих проблемах{26}. И все же желание выбраться из ресурсной ловушки отступает перед необычайной привлекательностью сырьевой ренты.
Социальное неравенство и коррупция – тоже существенные препятствия на пути развития. Несмотря на экономические достижения последних лет, оба этих фактора по‑прежнему исключительно значимы. Россияне отлично понимают, что далеко не каждый может занять высокую руководящую должность, и это подрывает их веру в капиталистическую экономику, а значит, они не поддерживают укрепление прав частной собственности. Большинство россиян полагают, что высокое благосостояние может быть лишь следствием криминальной деятельности и наличия политических связей. Лишь 20 процентов верят, что для достижения богатства необходимы личные таланты{27}. Такое отношение лишь укрепляет сложившееся положение вещей. Численность российского среднего класса относительно мала, интеллектуальная и деловая элита еще малочисленнее, остальные же не рискуют заводить собственный бизнес и не поддерживают экономико‑политическую либерализацию. Согласно данным того же опроса, лишь 36 процентов россиян поддерживают демократию, а рыночные реформы – только 28 процентов. По обоим показателям Россия значительно отстает от других развивающихся стран.
Вторая серьезная помеха экономическому росту – коррупция: 40 процентов российских фирм утверждают, что неофициальные выплаты для них – дело привычное. Еще примерно столько же компаний называют коррупцию одной из главных проблем бизнеса{28}. В отличие от других стран с переходной экономикой, в России экономический рост не повлек за собой снижения коррупции – она по‑прежнему остается на том же уровне, что и в странах, подушевой доход которых в четыре раза меньше российского. Одна из причин этого заключается в том, что бюрократия, чьи позиции в России исключительно сильны, теряет от экономической либерализации слишком много. Еще более важной представляется практическая невозможность борьбы с коррупцией в отсутствие политической конкуренции, свободных средств массовой информации и эффективного гражданского общества.
С этими двумя помехами непосредственно связана еще одна – чрезмерное регулирование экономики, замедляющее процесс «созидательного разрушения». Этот термин ввел в употребление австрийский экономист Йозеф Шумпетер (1883–1950). Экономика, как показал Шумпетер, может сохранять жизнеспособность и развиваться только при условии уничтожения старых компаний, методов ведения бизнеса и идей, на место которых приходят новые – более эффективные и доходные.
Во время кризисов темпы самоочищения экономики значительно возрастают, что заставляет убыточные компании вставать на защиту своих позиций. Политики и лоббисты не жалеют сил для сохранения «динозавров» – под лозунгом помощи «реальному сектору» или спасения заслуженных ветеранов, ставших символами отечественной промышленности (таких, как АвтоВАЗ в России или General Motors – в Америке). Случается, что представители «старой экономики» выигрывают битву за государственные ресурсы или защиту от конкуренции. Однако их победа означает поражение всех остальных. Искусственная поддержка неэффективных компаний, имеющих политическое влияние, возможна только за счет денег налогоплательщиков и конкурентов. Объемные денежные вливания в нерентабельные фирмы, обреченные на банкротство или ликвидацию, отбрасывают экономику на много лет назад.
Возведение барьеров на пути созидательного разрушения дорого обходится экономике и обществу. Филипп Агийон и Питер Хауит (создатели современной версии концепции Шумпетера – экономической теории эндогенного роста) демонстрируют это, сравнивая Европу – с ее высокими барьерами для входа на рынок и мерами по защите занятости – с Америкой, где барьеры для бизнеса не столь высоки{29}. Около 50 процентов всей новой фармацевтической продукции США производится компаниями, образованными меньше 10 лет назад; в Европе тот же показатель составляет лишь 10 процентов; 12 процентов крупнейших американских компаний были созданы в течение последних 20 лет, в Европе – только 4 процента. В недавно опубликованном обзоре эмпирических исследований эффективности созидательного разрушения специалист по макроэкономике Рикардо Кабальеро приходит к заключению, что в долгосрочной перспективе на механизм Шумпетера приходится 50 процентов роста производительности{30}. Кроме того, он исследовал рост производительности в 60 странах и влияние на этот рост механизмов социальной защиты (таких, например, как барьеры для увольнения сотрудников) и пришел к выводу, что в странах с избыточной социальной защитой темпы роста производительности на 0,9–1,2 процента ниже, чем там, где эта защита не столь сильна.
Важно отметить, что после кризиса в странах с чрезмерно высоким уровнем регулирования темпы роста были на 30 процентов ниже. Еще один значительный аспект самоочищения экономики – свободная международная торговля, характеризующаяся отсутствием серьезных торговых ограничений и низкими пошлинами. Так, в секторах, где таможенные тарифы были значительно снижены благодаря соглашению о свободной торговле между Канадой и США, производительность возросла на 15 процентов – отчасти в результате сокращения малопродуктивных рабочих мест, составившего 12 процентов от общего числа занятых сотрудников.
Теория Шумпетера имеет особое значение и для России. В советское время механизмы конкуренции и созидательного уничтожения практически не работали. Результатом в конечном итоге явилось полное банкротство Советского Союза. Проблема ограничения созидательного разрушения усугубляется в России несовершенством законодательства о банкротстве, которое представляет собой серьезное препятствие для работы механизмов самоочищения экономики.
Кризис 1998 года показал, что в отсутствие активного вмешательства со стороны государства российская экономика может относительно быстро вернуться на траекторию роста. Сейчас государство располагает куда более значительными финансовыми ресурсами, чем десять лет назад, и это обстоятельство не только обеспечивает дополнительные возможности, но и создает соблазн пойти по пути протекционизма и интервенционизма, то есть предоставить дешевые кредитные ресурсы крупным и влиятельным компаниям, поддержать национальную промышленность, повысив таможенные пошлины, или вынудить компании создавать избыточные рабочие места. Политики должны помнить, что быстро восстановить экономику после кризиса, так же как и заложить основы долговременного экономического роста, без созидательного разрушения невозможно – и что такое разрушение нужно не ограничивать, а поддерживать.

Стратегические приоритеты для России

Быстрый рост российской экономики после кризиса будет очень сложно обеспечить – во‑первых, потому что едва ли можно надеяться на такие же благоприятные внешние условия, как и во время президентского правления Путина, а во‑вторых, потому что практически исчезла заинтересованность в реформах. Тем не менее мы считаем уместным и необходимым изложить наше видение этих преобразований – на случай, если на политико‑экономическую сцену все же выйдет коалиция реформаторов. Наш список не включает политическую децентрализацию и либерализацию, однако реформы скорее всего дадут старт и этим процессам. Разрубить гордиев узел проблем одним махом, увы, не выйдет, волшебных рецептов модернизации не существует. Большинство мер, которые мы собираемся описать, суть базовые экономические преобразования, осуществление которых приведет к значительному повышению темпов роста российской экономики. Мы хотели бы подчеркнуть, что не собираемся «изобретать велосипед»: очень многие из предлагаемых нами реформ были в списке первоочередных экономических задач еще в 2000 году. Тогдашний план (так называемая «Программа Грефа», названная по имени ее главного автора, бывшего министра экономического развития Германа Грефа) был принят российским правительством в самом начале первого президентского срока Путина в качестве официальной стратегии на 2000–2010 годы, однако большинство его пунктов так и не было выполнено.
На пути осуществления программы Грефа встали проблемы, общие для всех стран, страдающих от сырьевой зависимости. Мы имеем в виду прежде всего ограниченные возможности реформаторов: сторонников преобразований в правительстве мало, а групп, заинтересованных в дележе ресурсной ренты, – много.
Стимулировать реформы можно с помощью двух условий: наличия критической массы заинтересованных сторон и внешней точки опоры. Критическую массу (то есть достаточное количество частных собственников) потенциальных сторонников реформ можно обеспечить двумя основными способами. Первый – приватизация больших компаний. Новоиспеченные собственники будут знать, что их успех напрямую зависит от создания рыночных институтов. В отличие от 1990‑х годов, сейчас налицо все условия для приватизации, мало того, она должна обеспечить значительные бюджетные поступления. За последние годы было проведено несколько успешных конкурентных приватизационных торгов и первичных публичных размещений акций (IPO) – включая крупномасштабную приватизацию генерирующих мощностей в рамках реформы электроэнергетического сектора. Эффективность рынка капитала сейчас гораздо выше, а корпоративная отчетность – значительно более информативна, чем в начале 1990‑х. Безработица – бич всех сторонников приватизации – не должна стать серьезной проблемой для послекризисной России. Вспомним: перед кризисом главным фактором, ограничивающим экономический рост, был недостаток рабочей силы.
Второй способ создания критической массы сторонников реформ – дальнейшее (и решительное) дерегулирование малого бизнеса, призванное обеспечить его широкое распространение и развитие. Дело в том, что мелкие предприниматели – это самые рьяные поборники принципа конкуренции, прав собственности и обеспечения исполнения контрактов. Как только наберется достаточное количество владельцев малых предприятий, они составят мощное лобби, выступающее против коррупции и грабительского бюрократического регулирования бизнеса.
Обе вышеописанные меры обеспечат создание среднего класса, кровно заинтересованного в продолжении реформ. Очень важно сочетать эти меры с плоской шкалой подоходного налога и регрессивным социальным налогом. Учитывая глубоко укоренившееся в обществе отношение к предпринимательству как к «криминальной», а не законной деятельности, система налогообложения должна быть построена таким образом, чтобы предприниматели были более заинтересованы платить налоги, нежели уклоняться от них, – и тем самым повышать свою социальную легитимность.
Следующим ключевым шагом должен стать поиск внешней опоры для осуществления реформ. Страны Центральной и Восточной Европы, приступая к проведению институциональных изменений, опирались на членство в Европейском союзе. Россия лишена столь надежного якоря. Но даже и вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) и ОЭСР могло бы оказать существенную помощь. Поскольку обе упомянутые организации помогают отстаивать верховенство закона в интересах как отечественных, так и зарубежных инвесторов, именно эту задачу необходимо декларировать и решать в качестве первоочередной.
Двумя другими внешними якорями являются: 1) укрепление рубля и получение им статуса международной резервной валюты и 2) построение в Москве финансового сектора, обладающего конкурентоспособностью на международных рынках. Обе идеи на сегодняшний день могут показаться утопичными, однако при наличии достаточного упорства и терпения в течение продолжительного времени их вполне можно осуществить.
В качестве резервной валюты рубль мог бы пользоваться спросом в связи с тем, что представляет собой неплохое средство защиты от роста цен на нефть. Если бы темпы инфляции рубля были невысокими, а обменный курс – гибким и свободным от политических рисков, многие страны – импортеры нефти охотно приобрели бы рубли или рублевые облигации. Москва естественным образом стала экономической столицей посткоммунистического мира. У нее имеются все предпосылки для того, чтобы стать также и международным финансовым центром – при условии усовершенствования финансового регулирования и инфраструктуры. Реформы, требуемые для достижения обеих вышеуказанных целей, насущно необходимы России и вне этих задач. Обретение внешних якорей нужно для создания механизма внешней оценки успешности этих преобразований.
При наличии таких внешних якорей макроэкономическая политика вырисовалась бы вполне четко. Россия должна двигаться к таргетированию инфляции (при постепенном снижении планируемого уровня) и к плавающему обменному курсу. Но здесь кроется одна серьезная проблема. Планирование уровня инфляции требует наличия функционирующей кривой доходности рубля. А это, в свою очередь, означает, что у России должны быть внутренние займы, что чревато вытеснением заемщиков частного сектора и в конечном итоге – положительными реальными процентными ставками, которых в последнее время в России не было. А ведь при снижении инфляции и положительной реальной процентной ставке сбережения домохозяйств увеличиваются, повышаются стабильность и эффективность финансовых рынков, следствием чего становится снижение стоимости долгосрочного капитала для бизнеса.
Впрочем, таргетирование инфляции сопряжено и с политическими проблемами. Задача осложняется тем, что Центробанк де‑факто не обладает полной независимостью от правительства. Добиться ее непросто – но возможно. Назначить независимых членов в Комитет по монетарной политике, который еще только предстоит создать, не сложнее, чем выдвинуть кандидатуры независимых директоров компаний, на 100 процентов принадлежащих государству, – а с последней задачей российское руководство успешно справилось в 2008 и 2009 годах. В конечном итоге оптимизация монетарной политики должна привести к ускорению развития финансовой сферы (за счет снижения инфляции и усовершенствования системы регулирования) и благотворно повлиять на несырьевые отрасли экономики.
Ключевой реформой должна также стать реструктуризация государственных компаний и их последующая приватизация. Российское правительство консолидировало собственность и создало крупные государственные корпорации, зачастую доминирующие в своих отраслях. В экономической литературе можно найти бессчетное количество свидетельств тому, что такие компании менее эффективны, чем частные. Более того, их неэффективность ложится достаточно тяжким бременем на все остальные предприятия, поскольку они оттягивают на себя финансовые и трудовые ресурсы (см. главу 7, где предлагается план реформирования «Газпрома», а также работу Фрибеля и др., в которой представлен план преобразования российских железных дорог по образцу проведенной в Латинской Америке реформы железнодорожной отрасли{31}). Помимо реструктуризации энергетических и транспортных монополий, России необходимо заняться стимулированием прямых зарубежных инвестиций и повышением регулируемых тарифов, чтобы обеспечить рост эффективности энергопотребления.
Есть еще несколько реформ, которые можно отнести к разряду необходимых, но которые требуют высоких финансовых затрат. Первая – реформа армии (см. главу 8). Возможно, кто‑то сочтет, что этот вопрос практически никак не соприкасается с экономикой. Такая точка зрения в корне неверна. Нынешняя ситуация, когда комплектация армии производится главным образом за счет призыва, в значительной степени задает социальное расслоение, которое, в свою очередь, является питательной средой для создания и поддержания неравенства доходов и возможностей разных групп населения. Михаил Локшин и Руслан Емцов показывают, что бремя призыва в армию ложится в основном на бедные и менее образованные слои российского общества, в сущности, выливаясь для них в весьма весомый скрытый дополнительный подоходный налог{32}. Вероятность быть призванным на воинскую службу заметно ниже в городах с населением, превышающим 100 тысяч: у молодого человека из Москвы или Санкт‑Петербурга шанс попасть в армию в шесть раз ниже, чем у его сверстника, живущего в сельской местности. Для юношей призывного возраста из самых богатых российских семей вероятность быть призванными составляет лишь 3 процента, из беднейших семей – 20 процентов. Призыв ведь означает не только воинскую службу как таковую, но еще и серьезное изменение дохода семей срочников. Локшин и Емцов оценивают его снижение примерно в 15 процентов. Скорее всего, эта цифра ниже реальных экономических потерь, поскольку при ее расчете не принималось во внимание то обстоятельство, что по возвращении из армии молодой человек начинает трудовую карьеру, не имея того рабочего стажа, который был бы у него без службы в армии, что не может не сказаться на его зарплате. Кроме того, не учитывается тот факт, что воинская служба сопряжена с куда большим риском для жизни и здоровья, нежели мирная жизнь. Вот почему призыв де‑факто облагает дополнительным налогом беднейшие слои общества, усугубляя социально‑экономическое неравенство в России.
Многие сторонники концепции сохранения статус‑кво утверждают, что на сегодняшний день в российской армии фактически служат добровольцы: те, кто не хочет служить, откупаются взятками. Это порочная логика. Во‑первых, получается, что статус‑кво наказывает тех, кто уважает закон. Во‑вторых, взятки, выплачиваемые за уклонение от воинской службы, не достаются государству, а стало быть, не являются источником финансирования армии. В‑третьих, в армии «бесплатный» новобранец по умолчанию имеет нулевую «цену», а ведь это заведомо меньше, чем его реальная ценность для общества и экономики. Вывод напрашивается: воинская служба должна строиться на полностью добровольных началах, мужчинам и женщинам, служащим в армии, необходимо выплачивать «рыночную» зарплату – только так можно повысить эффективность армии и оптимизировать распределение ресурсов в обществе.
Еще одна значительная проблема – пенсионная система. Население России становится старше и малочисленнее, что ведет к сокращению количества людей трудоспособного возраста и, соответственно, к уменьшению вклада этих людей в экономику. Если реформы так и не будут осуществляться, то отношение средней пенсии к средней зарплате, согласно прогнозам, к 2030 году уменьшится примерно до 17 процентов. По сравнению с сегодняшними 26 процентами это очень значительное уменьшение, а ведь и нынешняя цифра абсолютно недостаточна{33}. Пенсионная реформа, начавшаяся в 2001 году, не справляется со стоящими перед ней задачами. Пенсионный возраст сейчас слишком низок, причем имеется масса факторов, обеспечивающих заинтересованность людей в максимально раннем уходе на пенсию. Необходимым – хотя и болезненным с политической точки зрения – шагом на пути построения полностью финансируемой пенсионной системы было бы повышение пенсионного возраста и снижение заинтересованности людей в раннем уходе на пенсию. Экономическая наука предлагает вполне четкие рецепты создания подобных стимулов.
Но остается вопрос: кто и как будет финансировать все эти преобразования (и другие тоже – реформу образования, например, или здравоохранения). Если проводить их в одной связке с другими реформами, часть затрат может быть покрыта за счет возросших объемов прямых зарубежных инвестиций (при условии, что другие реформы улучшат деловой климат и помогут взять под контроль коррупцию), а также за счет увеличившихся сбережений домохозяйств (если благодаря другим реформам будет оптимизировано функционирование финансового рынка, выстроена консервативная денежная политика и эффективная бюджетная стратегия). Другой путь – зарубежные займы. Эта дверь открыта, поскольку у России практически нет иностранного государственного долга.
Осуществление описанных реформ – процесс болезненный, рискованный и неприятный. Имеется ли какая‑то альтернатива модернизации и диверсификации? Можно ли другим способом сократить отставание от развитых стран в уровне доходов за 10–15 лет?
Конечно, легче всего было бы воспользоваться волшебной палочкой – тем более что существует множество «рецептов» ее изготовления. Это и вертикальная промышленная политика, и горизонтальная промышленная политика, и институты развития (список можно продолжить) – однако все они уже были опробованы в течение последнего десятилетия. И что же? Коррупция осталась на прежнем уровне (если не увеличилась), экономика же по‑прежнему не диверсифицирована.
Существенное отличие от 1998 года заключается в том, что Россия стала гораздо богаче. С другой стороны, все легкодоступные плоды с нижних веток дерева экономического роста сорваны – не остается ничего иного, кроме как карабкаться выше: приниматься за скучное дело «неизобретения велосипеда», то есть за осуществление экономических реформ. Интересно, что многие из этих реформ уже включены в намеченную правительством Долгосрочную стратегию развития (документ, известный также под названием «Концепция‑2020»). Проблема заключается в том, что – ровно так же, как в случае с программой Грефа в 2000 году – «Концепция‑2020» может никогда не воплотиться в жизнь. Такое развитие событий было бы равнозначным «инерционному сценарию», обрисованному в Долгосрочной стратегии. Ничего невозможного в подобном исходе нет. Мало того, он как раз представляется наиболее вероятным – учитывая «ресурсное проклятие» и отсутствие заинтересованности в реформах.

Что дальше?

Россия может выбрать один из двух путей: 1) непростые экономические реформы, которые заложат основы повышения темпов экономического развития, или 2) «сценарий 70–80» – подобный брежневскому застою.
Если экономические реформы так и не будут осуществлены, Россия, скорее всего, вступит в новое десятилетие стагнации по образцу брежневской эпохи застоя. Мы уже обсуждали аналог подобного развития событий – «потерянное десятилетие» Японии 1990‑х годов, когда уже после того, как острая фаза экономического кризиса в общем миновала, японская экономика в течение десяти с лишним лет развивалась черепашьими темпами. В «тучные» годы высоких цен на нефть оставалась какая‑то надежда, что хотя бы часть полноводного потока нефтяных денег будет пущена на развитие инфраструктуры или образования, что могло бы улучшить долгосрочные перспективы экономического роста. Когда осенью 2008 года российская экономика была близка к коллапсу, казалось, что необходимость двигаться вперед вынудит правительство пойти на радикальные экономические реформы и в итоге Россия получит современную быстроразвивающуюся экономику. Непосредственная реакция российских властей на кризис и впрямь была вполне разумной и эффективной. Но никаких мер по стимулированию долгосрочного роста так и не было принято. Россия по‑прежнему остается при своей закостенелой, коррумпированной и неэффективной экономике, основы которой были заложены в «сытые» годы нефтяного бума.
«Сценарий 70–80» – это сценарий сохранения статус‑кво. Но эта система не выдержит еще одного экономического кризиса. У России уже не будет за спиной хоть сколько‑то продолжительного периода непрерывного быстрого развития экономики – а ведь именно такой период в свое время позволил ей частично наверстать отставание от стран – членов ОЭСР, а также накопить значительные резервы, спасшие экономику во время последнего кризиса. Единственным выходом из создавшего положения нам представляются экономические реформы.

2. Российская политика во времена экономических потрясений
Дэниел Трейсман

Анализируя российскую политику двух истекших десятилетий, большинство ученых уделяют основное внимание целям руководства страны и созданных им формальных институтов. Я утверждаю, что при таком подходе упускается из виду центральный элемент российской посткоммунистической политэкономии. Безусловно, планы кремлевских руководителей имели значение, однако ключевую роль играли те экономические силы, которые по большей части им неподвластны. Экономические условия формировали общественное мнение, которое, в свою очередь, определяло деятельность формальных институтов и в конечном итоге шансы лидеров на реализацию их планов. «Сдержки» – а то и «противовесы» – возникали спонтанно, ограничивая власть президентов, теряющих популярность, а потом бесследно испарялись, когда общество вновь обретало доверие к главному лицу государства{34}.
В защиту этого утверждения я намерен привести пять доводов и вкратце пояснить каждый из этих них. Во‑первых, в основе значительного экономического спада, имевшего место в России после 1990 года, и стремительного возрождения экономики после 1998‑го лежали факторы, практически неподконтрольные действующим президентам. Борис Ельцин оказался во главе государства, экономика которого находилась на грани коллапса; его преемник Владимир Путин унаследовал экономику, достигшую стабильного состояния и отчетливо «шедшую на поправку». Во‑вторых, спад и последовавший за ним подъем экономики отразились и на общественном мнении, сначала сведя на нет популярность Ельцина, а потом надолго обеспечив его преемнику высокие рейтинги. В‑третьих, потенциал президента, выражающийся в его способности инициировать ту или иную политику и претворять ее в жизнь, увеличивается и уменьшается одновременно с ростом и снижением его популярности – и до известной степени ими обусловливается. Катастрофическое падение рейтингов Ельцина позволило парламентариям, правительствам регионов и другим органам власти блокировать его инициативы, исподволь подрывая его авторитет. И, напротив, по мере роста популярности Путина оппозиция таяла на глазах. В‑четвертых, изменения, которые претерпели российские формальные политические институты в течение этого периода, почти не объясняют феномен переменчивости политического потенциала президентов, то есть их способности определять и осуществлять государственную политику. Наконец, в‑пятых, различия между идеями и целями Михаила Горбачева, Бориса Ельцина и Владимира Путина, без сомнения, многое говорят об изменениях вектора российской политики, однако главным образом в моменты максимальной популярности соответствующего лидера. Большинство идей непопулярных лидеров попросту игнорируется.
Такой взгляд имеет несколько отличий от общепринятого. Ученые в унисон с журналистами, как правило, рисуют рядовых граждан России либо как безучастных наблюдателей, либо как невинных жертв политического курса Кремля. Я же исхожу из того, что государственные лидеры в своих действиях исключительно чутко реагируют на общественное мнение, зачастую выступающее в качестве естественного ограничителя их инициатив.
При всем своем непостоянстве общественное мнение нередко играет решающую роль. Аналитики часто забывают об этом и сильно преувеличивают значение формальных институтов. Начиная с 1993 года широким формальным полномочиям российского президента уделялось чересчур пристальное внимание. По моему мнению, эти полномочия почти ничего не значили, когда популярность того или иного президента была низкой, и становились практически не нужными, когда рейтинг был высок. Излишняя озабоченность институтами привела сторонников демократии к осуждению российских политических реалий: пропорционального представительства при выборах в Думу, системы назначения губернаторов, шестилетнего срока президентского правления. Но ведь на самом деле аналоги всем этим российским реалиям несложно найти во многих освященных временем развитых европейских демократиях. Проблема заключается не столько в недемократических институтах, сколько в недемократической практике извращения буквы и духа в общем‑то относительно демократичных законов высшими должностными лицами государства при широкой и искренней поддержке со стороны народных масс{35}.
Если характер и содержание российской политики зависят от общественного мнения, а последнее, в свою очередь, в значительной мере определяется экономическими условиями, то мировой финансовый кризис 2008–2010 годов мог повлечь за собой политические изменения. Далее я намерен проанализировать, каким образом первые месяцы кризиса определили три потенциальных сценария дальнейшего развития событий.

Экономический кризис и восстановление экономики

Мнения по поводу эффективности управления российской экономикой в 1990‑х годах и дальновидности выбранной политики реформ разнятся. Однако есть два факта, реальность которых – независимо от точки зрения – отрицать невозможно. Когда в 1991 году власть перешла от Горбачева к Ельцину, страна уже находилась в состоянии тяжелейшего экономического кризиса. А вот в 2000 году, когда к власти пришел преемник Ельцина Владимир Путин, российская экономика как раз начинала энергично возрождаться.
Вполне возможно, что ельцинская политика 1990‑х годов как‑то повлияла на глубину и продолжительность экономического спада. Однако уже к моменту прихода Ельцина к власти этот спад был неизбежен. Это явствует, например, из того факта, что после падения коммунистической системы объем производства в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза очень резко снизился. В официальных цифрах это выразилось следующим образом: в 15 бывших советских республиках падение составило от 68 (Таджикистан) до 22 процентов (Эстония), в России – 39 процентов (десятое место) ВВП на душу населения{36}. Страны Восточной Европы тоже испытывали значительные сложности – хотя в некоторых из них рецессия, связанная с переходными процессами в экономике, началась раньше.
В основе такого спада лежал целый набор причин: хроническая неэффективность социалистического планирования; физический и моральный износ основных фондов; разрывы производственных цепочек; шок, связанный с переходом к мировым ценам; макроэкономические дисбалансы, порожденные последними коммунистическими правительствами отдельных стран, и – в тех странах, которые, подобно России, жили в основном за счет экспорта сырья, – падение мировых цен на природные ресурсы{37}. Впрочем, официальная статистика сильно преувеличивает масштабы падения объемов производства. При коммунистическом режиме производительность экономики, выражаемая показателем ВВП, серьезно завышалась, не говоря уже о том, что продукцию столь ужасающего качества никто в здравом уме не мог купить добровольно, а реальный спрос на государственные заказы равнялся нулю. Со временем значительная доля продукции стала производиться подпольно, а значит, не отражалась в официальной статистике{38}. Но даже с учетом всех этих погрешностей можно с уверенностью утверждать, что значительное сокращение объема производства все же имело место. И ни одной стране избежать его не удалось.
Крах был всеобщим – таким же всеобщим оказалось и возрождение. С конца 1990‑х годов во всех посткоммунистических странах наблюдался быстрый экономический рост. В бывших советских республиках подъем ВВП на душу населения в 1998–2008 годах составил от 44 (Киргизия) до 282 процентов (Азербайджан). Россия по темпам роста занимала восьмое место. Для стран Восточной Европы 2000‑е годы тоже стали временем стремительного роста. Отчасти эти процессы, безусловно, были результатом реформ, проводившихся в начале 1990‑х, а в России – в том числе и следствием повышения цен на природные ресурсы.
Сформулируем коротко: хотя политические решения посткоммунистических лидеров, возможно, и повлияли на тяжесть и продолжительность экономического спада в бывших социалистических странах, а впоследствии – на темпы и интенсивность возрождения экономики, все же сама общность этих процессов указывает на их неизбежность. В России Ельцин унаследовал от предшественников самую настоящую экономическую катастрофу; Путин же получил в свое распоряжение экономику, подготовленную к возрождению. Тот факт, что возрождение экономики было явлением повсеместным, не позволяет приписать все заслуги путинскому руководству.

Влияние экономики на политику

Пертурбации, которые претерпела российская экономика, существенно влияли на общественное мнение. Имеются убедительные подтверждения тому, что экономические процессы серьезно отразились на популярности каждого из президентов.
В 1988 году несколько российских социологов, близких к диссидентским кругам и пользующихся большим авторитетом, основали в Москве Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Центр быстро завоевал репутацию высокопрофессиональной и независимой организации. (Многие полагают, что именно по этой причине в 2003 году путинская администрация вновь взяла под контроль изначально государственную компанию и сменила ее директора, Юрия Леваду. Вместе с ним ВЦИОМ покинули большинство его коллег. Они основали «Левада‑центр», который продолжил социологические исследования в духе прежнего ВЦИОМ.) С 1989 года Центр проводил социологические опросы, выясняя, как россияне относятся к политике руководства, – сначала от случая к случаю, а с конца 1996 года более регулярно.
На рис. 2.1 мы видим резкое падение поддержки политики Горбачева в 1989–1991 годах на фоне роста популярности Ельцина, достигшей пика в декабре 1990‑го (почти 90 процентов). Затем последовало снижение рейтинга Ельцина – до 6 процентов в конце 1999 года. Поддержка Владимира Путина, в августе 1999‑го назначенного премьер‑министром, взмыла до 84 процентов к середине января 2000 года, когда он принял полномочия действующего президента, и в течение следующих восьми лет колебалась в диапазоне между 61 и 87 процентами. В 2008 году преемник Путина Дмитрий Медведев вступил в должность с рейтингом, немного не дотягивавшим до уровня «позднего Путина».

Рис. 2.1 Рейтинги поддержки руководителей СССР и России, 1989–2009 гг.

Примечание: В 1990‑х гг. формулировки вопросов социологических исследований слегка варьировались, но по сути все они сводились к одному: «одобряет» ли респондент политику, действия или методы правления действующего президента. В случае с Путиным в график включен период исполнения им обязанностей премьер‑министра. Отсутствующие показатели были интерполированы.
Источники: опросы общественного мнения, проводившиеся ВЦИОМ и «Левада‑центром», данные представлены на интернет‑порталах: sofist.socpol.ru и www.russiavotes.org.

Эти данные тесно взаимосвязаны с тем, как общество воспринимает состояние российской экономики{39}. Начиная с 1993 года (а затем уже на более регулярной основе – с середины 1994‑го) специалисты ВЦИОМ спрашивали у россиян, как они оценивают экономическую ситуацию в стране и материальное положение собственных семей, а также как они видят будущее российской экономики в ближайшие несколько месяцев (см. рис. 2.2). Пунктирная линия – это график динамики индекса позитивных экономических ожиданий (он включает в себя суммарную долю респондентов, считавших экономическую ситуацию в России «очень хорошей», «хорошей» или «средней» и ожидавших в течение ближайших месяцев «значительных» или «некоторых улучшений»). Вторая кривая – усредненный рейтинг действующих президентов, полученный на основе оценок, выставленных респондентами по десятибалльной шкале (1 балл – худшая оценка, 10 баллов – лучшая).

Рис. 2.2 Восприятие экономической ситуации и одобрение политики президента в России, 1993–2008 гг.

Примечание: Под восприятием экономической ситуации в данном случае понимается процентная доля людей, назвавших ее «очень хорошей», «хорошей» и «средней» в ответ на вопрос: «Как вы оцениваете российскую экономическую ситуацию?», плюс процентная доля респондентов, отметивших «значительные сдвиги к лучшему» или «некоторые сдвиги к лучшему» в ответ на вопрос «Что ожидает российскую экономику в течение нескольких ближайших месяцев?». Отсутствующие показатели были интерполированы.
Источники: ВЦИОМ; «Левада‑центр»; подсчеты выполнены автором.

В другой – технической – работе я привожу в подтверждение этой связи результаты более сложных статистических тестов{40}. В общем, хотя не так‑то просто определить, что именно больше всего влияет на восприятие экономической ситуации (оценка состояния экономики, материальное положение семьи, прогнозы относительно грядущей экономической ситуации), влияние этого восприятия на рейтинги очевидно.
Разумеется, дело не только в экономике. Значительной доли популярности стоило Ельцину его скандальное поведение. Когда в августе 1994 года в Берлине, переусердствовав с шампанским, он схватил дирижерскую палочку и под прицелом бесчисленных телекамер принялся энергично дирижировать оркестром, его рейтинг упал примерно на четверть балла. Решительный ответ Путина на вторжение чеченских боевиков в Дагестан и на взрывы четырех жилых домов в конце 1999 года, возможно, повлиял на рост его рейтингов (впрочем, скорее всего, экономические успехи привели бы к тому же результату – просто на несколько месяцев позднее). Обе чеченские войны, судя по всему, снизили популярность действующих президентов. И все же восприятие населением экономической ситуации играло куда более значительную роль. Статистические модели показывают, что если бы при Ельцине экономические механизмы работали так же хорошо, как при Путине, то первый президент России оставил бы свой пост на пике популярности.
Не исключено, впрочем, что на отношение россиян к своему экономическому положению так или иначе влияет сам режим, который при Путине все в большей и большей степени стал контролировать средства массовой информации. Если это так, то не экономика влияет на политику, а политика формирует оценку текущего состояния экономики. Я пришел к выводу, что изменения во взглядах россиян на экономику можно отчасти объяснить влиянием средств массовой информации: в частности, во время президентских выборов 1996‑го и 2004 годов рост оптимизма россиян превзошел обеспеченные экономическими реалиями пределы – что, естественно, привело к их скорому стремительному снижению.
Готовность населения смотреть на свое положение сквозь розовые очки лишь отчасти определялась его доверием к президенту. В целом же более важными оставались такие факторы, как средний уровень реальной зарплаты и пенсий, реальные задолженности по зарплате, уровень безработицы, количество открытых вакансий для тех, кто ищет работу. Мало кого из россиян обмануло необъективное освещение средствами массовой информации экономической ситуации в стране, так что на популярность президента оно почти не повлияло. Напротив, люди очень точно почувствовали экономический спад в начале и середине 1990‑х и стремительное возрождение после 1998 года. По мере ухудшения экономической ситуации антиельцинские настроения росли; когда же экономика продемонстрировала тенденции к возрождению, народная поддержка Путина достигла небывалых высот.

Популярность президента и ограничение его политических возможностей

Популярность президентов влияла на их способность реализовать собственные замыслы. Падение рейтингов Ельцина развязало руки его амбициозным политическим соперникам, которые, осмелев, принялись блокировать все его инициативы. В результате политический процесс зашел в тупик, а чувство безнаказанности достигло беспрецедентных масштабов. Когда популярность Путина взмыла до небес, большинство препятствий, стоявших на пути его предшественника, волшебным образом испарились. Ведь уже через несколько месяцев после вступления в должность Ельцину приходилось мобилизовывать все свои управленческие навыки и выдержку для проведения любых – даже самых незначительных – преобразований. Путин же, напротив, получил карт‑бланш и достиг практически всех целей, которые ставил перед собой.
По определению, первый барьер для исполнительной власти – это парламент. Было бы чистым абсурдом утверждать, что президент Ельцин хотя бы раз всерьез опирался на законодательную власть. А уж когда его популярность стала сходить на нет, ему стало еще тяжелее обеспечивать проведение в Думу собственных сторонников или хотя бы рассчитывать на их поддержку между выборами. В конце 1990 года в Верховном Совете РСФСР проправительственным партиям принадлежало 24 процента мест{41}. Через три года, на декабрьских выборах 1993 года, проправительственные партии имели уже 19 процентов голосов в новой Думе. В декабре 1995‑го – лишь около 14 процентов. А вот в 1999 году направление вектора поменялось: в декабре на волне небывалого роста рейтингов Путина «Единая Россия» в блоке с лояльным правительству движением «Наш дом – Россия» получили уже 18 процентов мест{42}. На выборах 2003 года проправительственные партии завоевали 58 процентов парламентских мест, а в декабре 2007‑го – уже 78 процентов (см. рис. 2.3).

Рис. 2.3 Популярность действующего президента и поддержка правительства в парламенте, 1991–2008 гг.

Примечание: «Справедливая Россия» – фракция, образованная в октябре 2006 г., трактуется как проправительственная партия.
Источники: «Левада‑центр», www.russiavotes.org; Remington T. The Russian Parliament: Institutional Evolution in a Transitional Regime, 1989–1999. New Haven: Yale University Press, 2001. Pp. 178–179, 195; Åslund A. How Russia Became a Market Economy. P. 201; Andrews J. T. When Majorities Fail: The Russian Parliament, 1990–1993. N.Y.: Cambridge University Press, 2002. P. 128.

Способность Кремля завоевывать друзей в парламенте претерпевала значительные изменения, что ощущалось не только во время избирательных кампаний. В периоды между парламентскими выборами фракции то «усыхали», то «раздувались» – в связи с постоянным процессом миграции депутатов‑«перебежчиков» из одной фракции в другую и присоединением «независимых» к тем или иным парламентским группам в надежде попасть в нужный парламентский комитет. Кремлю, как правило, удавалось кооптировать нескольких независимых депутатов в течение пары первых месяцев парламентской сессии, посулив им покровительство в будущем. Однако позднее, как только рейтинги президента обнаруживали тенденцию к снижению, проправительственный блок начинал терять депутата за депутатом. Общее число прокремлевских депутатов (c учетом эффекта «перебежчиков») сократилось с 23,6 процента в январе 1994 года до 22,5 процента в октябре 1995‑го и с 14,7 процента в феврале 1996‑го до 13,9 процента в октябре 1999‑го.
Ровно противоположные процессы начались после 1999 года. Депутаты наперегонки бросились вступать во фракцию неожиданно ставшего сказочно популярным Путина. Между декабрем 1999‑го и мартом 2000 года фракция «Единство» увеличилась с 18,4 до 21,1 процента депутатов. К июлю 2003 года к «Единству» присоединились три другие депутатские группы: «Отечество – вся Россия», «Регионы России» и «Народный депутат», – образовав стабильную коалицию, составившую 53 процента всех парламентских мест. (Группа «Отечество – вся Россия» объединилась с «Единой Россией» в 2001 году.) Между декабрем 2003‑го и октябрем 2007 года – в отсутствие выборов в парламент – ажиотажный спрос на «теплые» места поближе к Путину увеличил долю проправительственных фракций в парламенте с 58 до 75 процентов.
Впрочем, номинальной численностью фракций вопрос не исчерпывается. Ельцин, например, даже в 1991 году, когда его сторонникам принадлежала лишь четверть мест в парламенте, в моменты наивысшей популярности мог заручиться поддержкой подавляющего большинства депутатов. Так, одержав в августе победу над путчистами, вознесшую его на вершину славы (ни до, ни после этого его популярность не достигала такого уровня), Ельцин сумел убедить почти весь Верховный Совет одобрить его планы радикальной экономической реформы и предоставить ему чрезвычайные полномочия и право назначать глав региональных правительств. Однако по мере снижения популярности ему зачастую приходилось бороться за каждую букву в инициируемых им законах. Ежегодное утверждение бюджета требовало все большего мастерства в поиске компромиссов и все более изощренных тактических навыков.
Даже когда правительство вроде бы добивалось своего, процедура утверждения законопроектов парламентом была слишком длительной. Одобрение важных небюджетных законопроектов возросло в несколько раз: в 1994 году эта процедура занимала менее полугода, в 1999‑м – без малого два года. В 2000 году, когда президентом стал Путин, этот показатель резко сократился и в течение всего срока его президентства оставался относительно низким: в среднем около шести месяцев{43}. Законопроект исключительной важности о введении плоской шкалы подоходного налога президент подписал всего лишь через 65 дней после внесения его на рассмотрение Государственной думы{44}. Совет Федерации при Ельцине значительно чаще отклонял законопроекты исполнительной власти, нежели при Путине. В 1994–1999 годах вето было наложено на 12 процентов таких законопроектов, а в 2000–2004‑м – лишь на 6 процентов{45}. В пору падения рейтинга Ельцину неоднократно приходилось иметь дело с реальной угрозой импичмента. Попытки отстранить президента от должности парламент предпринимал в декабре 1992‑го, марте 1993‑го, сентябре 1993‑го, июле 1995 года, а также между июнем 1998‑го и апрелем 1999 года. Все попытки потерпели неудачу по причине недостаточного количества голосов, однако в 1999 году Ельцин был буквально на волосок от импичмента. Путину импичмент не пытались объявить ни разу.
Вторая группа препятствий связана с региональными капиталами. Губернаторы, осмелев в связи с неуклонно снижающимся рейтингом Ельцина, взяли под контроль бюджеты регионов, утвердили права на федеральную собственность – и даже ввели практику кооптирования собственных ставленников на федеральные должности в местных органах власти. Игнорируя распоряжения центра, они отдавали в федеральный бюджет все меньшую и меньшую долю налоговых поступлений. Некоторые даже стали демонстрировать открытую поддержку крайне левой коммунистической оппозиции. Принимая решение о том, насколько далеко стоит заходить в сопротивлении Москве, губернаторы, как свидетельствуют факты, учитывали общественное мнение. Руководители тех регионов, где поддержка Ельцина со стороны населения падала относительно быстро, чаще решались противостоять президенту в критические моменты.
Один из таких моментов наступил в сентябре 1993 года, когда Ельцин объявил чрезвычайное положение и издал указ о роспуске Верховного Совета. Часть депутатов отказались покинуть здание парламента, положив начало конституционному кризису. В тот же самый момент 15 губернаторов выступили против действий Ельцина – на стороне парламента. Примечательно, что там, где число сторонников политики Ельцина в течение предыдущих двух лет сократилось, 30 процентов региональных руководителей публично выступили против него; там же, где популярность президента возросла, на аналогичные действия решились лишь 11 процентов местных лидеров. Примерно в тех же пропорциях разделились голоса между региональными делегациями в национальном парламенте. На съезде народных депутатов, состоявшемся в марте 1993 года, депутаты от регионов, где поддержка президента в 1991–1993 годах упала, подали значительно больше голосов против предложений правительства{46}.
Для сравнения вспомним противоположную ситуацию: после того как рейтинг Путина вырос до 80 с лишним процентов и он выиграл первый тур выборов 2000 года, губернаторы‑смутьяны мгновенно затихли и региональная оппозиция сошла на нет. Они не протестовали, когда Путин вывел их из состава верхней палаты парламента, а ведь эти места гарантировали им депутатскую неприкосновенность. Они покорно приняли создание института представителей президента в федеральных округах, задуманного специально для контроля над ними; не возражали и против сокращения их доли доходов в консолидированном бюджете с 54 процентов (1999 год) до 35 процентов (2005 год); смирились с отменой губернаторских выборов{47}. Несмотря на явную антигубернаторскую направленность всех этих нововведений, многие выражали горячее одобрение.
Я вовсе не утверждаю, что столь драматичное изменение политической обстановки объясняется исключительно популярностью действующего президента. Рост народной поддержки Путина был лишь частью общей позитивной тенденции, включавшей в себя повышение налоговых поступлений, увеличение государственных расходов (в абсолютных цифрах), возрождение оптимистических настроений в обществе. Все эти процессы, без сомнения, были запущены начавшимся экономическим возрождением и, в свою очередь, добавляли весьма значительные штрихи к портрету активного и эффективного президента. И все же рейтинг нельзя рассматривать как простой атрибут президентской власти – он был своего рода сигналом потенциальным оппонентам: сейчас не время высовываться! Высокий уровень народной поддержки давал президенту возможность манипулировать прочими действующими лицами на политической сцене: кого‑то запугивать, кого‑то кооптировать, кого‑то направлять.
При характеристике той или иной политической системы во главу угла чаще всего ставятся политические институты. Однако применительно к России 1990–2000‑х годов такой подход может ввести в заблуждение. Дело в том, что в разные годы система функционировала по‑разному – при этом перемены зачастую происходили без каких бы то ни было изменений в «правилах игры» или в структуре правительства. И наоборот, институты могли значительно изменяться, практически не влияя при этом на парадигму функционирования системы.
Самой значительной институциональной реформой за весь посткоммунистический период можно считать принятие в декабре 1993 года новой конституции. Некоторые сочли эту конституцию де‑юре – или де‑факто – утверждающей авторитарную власть президента{48}. Предыдущая давала суверенную (а на самом деле диктаторскую) власть Верховному Совету. Означает ли это, что после декабря 1993 года у Ельцина были развязаны руки для проведения тех реформ, которые он задумал? Вовсе нет. По‑прежнему каждый его шаг блокировался оппозиционным большинством в новой Думе, вызывающе непокорными губернаторами и уклончивыми маневрами представителей крупного бизнеса, лоббирующих собственные интересы. Ни о каком заметном повышении эффективности действий исполнительной власти говорить не приходится. Ельцин потратил массу времени и усилий на то, чтобы ввести в России свободную продажу земли и новый, более либеральный, налоговый кодекс. Ни то, ни другое ему так и не удалось.
Другое институциональное изменение, вызвавшее большой резонанс, касалось губернаторских выборов. В конце 1991 года Ельцин добился права назначать губернаторов; затем в течение первой половины 1990‑х он постепенно увеличивал количество регионов, главы которых избирались, а не назначались. А кончилось все тем, что в 2004 году Путин вернул систему назначения губернаторов президентом. Можно ли сказать, что влияние центра на региональные власти росло и падало в унисон с этими институциональными изменениями? С избранными губернаторами и впрямь порой было куда труднее сладить, чем с назначенными. Однако этот фактор не слишком весом: куда важнее в данном случае политический контекст. Самое откровенное и дерзкое неповиновение центральной власти приходится на 1992–1993 годы, то есть именно на тот период, когда почти все губернаторы назначались президентом. Путин же преуспел в усмирении своевольных губернаторов вовсе не после того, как восстановил систему назначения глав субъектов федерации, а в 2000–2002 годах, когда губернаторы еще избирались населением.
В самом деле, процессы рецентрализации власти и восстановления широких президентских полномочий приходились в основном на период между 1998 и 2002 годами, при этом они не повлекли за собой практически никаких изменений в системе политических институтов. Все восемь лет своего президентства Путин ни разу не пытался изменить конституцию, хотя наверняка такая попытка удалась бы ему без особого труда. Формальные изменения, введенные им в систему управления государством, можно считать незначительными. И все же добиваться своего ему было несравненно легче, чем Ельцину, и итоги его политической деятельности оказались совершенно иными.
Вторым распространенным заблуждением можно считать концепцию, согласно которой удельный вес мнения рядовых граждан в российской политике ничтожно мал{49}. Как я уже говорил, на самом деле общественные настроения играют центральную роль: они определяют свободу маневра президента. У популярного главы государства возможности несравнимо шире, чем у непопулярного. В этом аспекте Россия подобна множеству других стран, в том числе и США. Однако логика этой зависимости в России даже жестче.
На практике и Ельцин, и Путин исключительно внимательно относились к общественному мнению, и оба учитывали его при выборе своей политики. Ельцин признавался, насколько важны для него «все официальные и неофициальные опросы общественного мнения (в том числе прогноз американцев)»{50} даже перед первыми выборами, в которых ему предстояло участвовать, – в марте 1989 года. При Путине Кремль остался жадным потребителем такого рода данных – в последние годы их поставляет Фонд «Общественное мнение» Александра Ослона. Когда Ельцин в конце 1991 года взялся за проведение радикальных реформ, а потом в конце 1992‑го значительно замедлил темпы преобразований, его решимость коррелировала с настроениями в обществе{51}. Путинский акцент на восстановление порядка, атака на олигархов и увеличение роли государства в экономике – все это пользовалось исключительной популярностью{52}. Его заигрывания с ностальгическими чувствами публики (например, возвращение советской мелодии национального гимна), безусловно, имели целью снискать еще большую популярность – и цель эта была достигнута{53}. Первоначальная солидарность с США в связи с событиями 11 сентября 2001 года и постепенное сползание к недоброжелательным недомолвкам по отношению к этой стране тоже отражали эволюцию общественного мнения в России. К январю 2009 года, после войны в Ираке, признания Соединенными Штатами независимости Косово и поддержки Грузии в осетинском конфликте, доля людей, симпатизирующих США, упала до 38 процентов, при этом 49 процентов выражали «обеспокоенность» в связи с растущим могуществом этой сверхдержавы{54}.

Политика в условиях финансового кризиса

Вопреки надеждам некоторых российских лидеров, уповавших на то, что их страна может остаться «островом стабильности»{55} в океане международного финансового кризиса 2008–2010 годов, Россия тоже ощутила на себе удар этого глобального катаклизма. Промышленное производство упало в течение последнего квартала 2008 года почти на 3 процента, в первом квартале 2009 года – на 15 процентов и после этого стабилизировалось. Реальные доходы населения, остающиеся после уплаты налогов, были на 6 процентов ниже, чем в последнем квартале 2008 года; в первом и втором кварталах 2009‑го этот показатель оставался приблизительно на том же уровне, а в третьем – снова снизился{56}. В унисон с объективным ухудшением экономических показателей представления россиян о состоянии экономики тоже стали куда пессимистичнее. Доля респондентов, оценивших ситуацию как «очень хорошую», «хорошую» или «среднюю», упала с 64 (июнь 2008 года) до 50 процентов (март 2009‑го). Процент тех, кто рассчитывает на улучшение экономической ситуации в течение ближайших месяцев, сократился с 40 (июнь 2008‑го) до 26 (декабрь того же года).
Как показывает опыт, при подобных обстоятельствах логично предположить, что кризис спровоцирует «обвал» рейтингов Путина и Медведева, а может быть, даже составит серьезную угрозу для той модели управления, которая так успешно работала в течение предыдущих восьми лет. С момента инаугурации Медведева все изменения рейтингов обоих лидеров были жестко взаимосвязаны (коэффициент корреляции r = 0,88 по уровням и r = 0,92 по первым разностям). Разрыв же между ними сократился с десяти пунктов в начале президентства Медведева до примерно шести в конце 2009 года. По мере ухудшения оценки экономической ситуации рейтинги слегка снизились – тоже совершенно синхронно. Затем популярность обоих повысилась: рейтинг Медведева на десять пунктов, Путина – на пять, когда значительное количество россиян поддержало действия Кремля в войне с Грузией (август 2008‑го). Однако между июнем 2008 года и апрелем 2009‑го популярность Медведева упала с 73 до 68 процентов, а Путина – с 83 до 76 процентов. Впрочем, к весне 2009 года экономическая ситуация начала стабилизироваться и настроение населения тоже изменилось. К октябрю 2009 года доля положительно относящихся к Медведеву увеличилась до 72 процентов, к Путину – до 78 процентов.
Поскольку стабилизация середины 2009 года оказалась временной и после нее экономика вновь вошла в период устойчивого и весьма впечатляющего упадка, можно предположить, что и рейтинги популярности лидеров вновь упадут. Разумеется, благодаря тому что изначально популярность обоих была беспрецедентно высока, даже весьма внушительные темпы падения популярности далеко не сразу станут по‑настоящему угрожающими. С другой стороны, в условиях тяжелого кризиса чувствительность населения к экономическим факторам должна была возрасти. Во время экономического хаоса при Ельцине оценка состояния экономики куда значительнее влияла на популярность президента, нежели при Путине, когда налицо был стабильный рост доходов и люди начинали привыкать к новым, более комфортным экономическим условиям{57}.
Ну а в условиях снижения рейтинга правящего тандема, исходя из исторического опыта, следует ожидать активизации оппозиции – сначала робкой, со временем – более настойчивой. Схема более или менее известна. Осмелевшие региональные исполнительные и законодательные власти начнут выступать против непопулярных проектов центра. В парламенте все чаще зазвучит несогласие с генеральной линией, «Единая Россия» расколется на несколько фракций. Будут шириться акции протеста, средства массовой информации преступят доселе нерушимые табу, в суды будет подаваться все больше исков против государственных чиновников, а может быть, с открытой критикой действий высшего руководства выступит даже кто‑нибудь из министров. Разумеется, история не знает точных повторений, и сопротивление действующему курсу может принять иные формы. Не исключено, скажем, что неожиданно найдется беспрецедентно независимый судья, который рискнет вести какое‑нибудь важное дело вопреки воле Кремля. Институты, созданные для кооптации элиты (такие, например, как Общественная палата), могут стать значительно более самостоятельными. Одним словом, независимо от того, откуда будут исходить оппозиционные действия и настроения, жизнеспособность любой оппозиции будет напрямую зависеть от экономической ситуации: продолжающееся ухудшение последней означает неизбежное падение рейтингов высших должностных лиц. Определенную роль могут сыграть и другие факторы: эпизоды военных столкновений, террористические акты.
А вот реакция двух первых лиц представляется непредсказуемой. Кризис доверия к их политике может вызвать либо либерализацию административного регулирования, либо, наоборот, «закручивание гаек». Мало того, он может укрепить, а может и ослабить сплоченность и сыгранность дуэта лидеров{58}. Впрочем, хотя возможен, конечно, любой вариант развития событий, все же вероятность возникновения серьезного конфликта между двумя лидерами представляется весьма небольшой – если вспомнить, насколько тесно переплетены их политические интересы. Почти идентичные графики изменения рейтингов Медведева и Путина показывают, что даже через два года после смены президента Россия упорно продолжает видеть в этой паре правящий тандем и примерно поровну распределяет между ними ответственность как за экономическую ситуацию, так и за войну с Грузией.
Уже в начале 2009 года самые прямодушные региональные лидеры начали потихоньку роптать. Губернатор Татарстана Минтимер Шаймиев и мэр Москвы Юрий Лужков еще до того выдвигали идею возвращения губернаторских выборов – за что незамедлительно получили суровый выговор от Медведева{59}. Затем в июне 2009‑го Муртаза Рахимов, бессменный президент Башкортостана, в одном из интервью позволил себе высказаться о некомпетентности руководства «Единой России», заявив, что партией «пытаются рулить люди, которые и тремя курицами не командовали». О гуттаперчевых депутатах Госдумы он отозвался уничижительно: «Стыдно смотреть». И добавил: «Население же смеется!»{60}. Это было незадолго до того, как экономика начала восстанавливаться. Вполне возможно, он пожалел о своей поспешности, увидев, что рейтинги тандема вновь растут.
Судя по всему, в 2009 году руководство всерьез обеспокоилось зреющими протестными настроениями. В декабре 2008‑го из Москвы во Владивосток были направлены подразделения ОМОНа для подавления беспорядков, вызванных путинским распоряжением о повышении ввозных пошлин на импортные автомобили, в связи с которым ввоз подержанных машин из Японии сократился на 10 процентов{61}. К весне 2009 года на компьютеры Медведева и двух первых лиц администрации президента, Сергея Нарышкина и Владислава Суркова, была установлена специальная карта России, на которой отмечаются регионы, где зафиксирована кризисная ситуация (она определяется на основании 60 признаков, один из которых – рейтинг Путина){62}. Когда доведенные до отчаяния массовыми увольнениями рабочие из Пикалево (практически весь город работал на трех предприятиях, связанных единой технологической цепью) перекрыли федеральную трассу и заняли здание местной администрации, Москва решила прибегнуть к новой тактике: под прицелом телекамер получил публичную взбучку прокремлевский олигарх, которому на самом деле был предоставлен крупный кредит для снятия напряжения{63}. Спектакль устраивался специально для того, чтобы заставить других бизнесменов раскошелиться и загасить местные очаги недовольства.

Заключение

Российскую ситуацию, когда общественное мнение зависит от экономического положения и при этом определяет эффективность действий правительства, едва ли можно назвать уникальной. Ключевым в данном случае является вопрос о том, насколько описанная логика отражает положение вещей в других странах с выборной демократией – либеральных или не очень. Россия, которую любят рисовать загадочной и единственной в своем роде, в данном случае не являет собой ничего уникального или непонятного. Исследования, проводившиеся в Соединенных Штатах, выявили связь между улучшением экономической ситуации и повышением президентских рейтингов, а также между популярностью действующего президента и эффективностью пропаганды его политики – по крайней мере тех ее ключевых моментов, по поводу которых у населения нет укоренившихся и незыблемых взглядов{64}. Подобные же феномены отмечались и в таких латиноамериканских государствах, как Аргентина, Бразилия и Уругвай{65}.
С одной стороны, такая схема предполагает бо льшую подотчетность руководства, нежели та модель правления, осуществляемого оторванной от реальности и народа элитой, которую принято рисовать применительно к Кремлю. Оказывается, население играет значительную роль в политике. С другой стороны, подотчетность эта оказывается несколько извращенной. Во‑первых, в такой стране, как Россия, где экономика в высшей степени зависит от международных факторов – прежде всего от цен на нефть, эффективность функционирования экономических механизмов – очень неточный индикатор компетентности руководства. Основания для общественного одобрения или порицания того или иного президента зачастую носят случайный характер. Это не обязательно означает, что отношение к президенту иррационально: учитывая то обстоятельство, что люди имеют весьма слабое представление о движущих силах российской экономики, с их стороны, возможно, разумно просто возлагать ответственность за все ее успехи и неуспехи на высшее лицо государства. Однако такой подход может привести к ряду серьезных сбоев. Во‑вторых, значительная задержка между реализацией той или иной стратегии и ее результатом издавна приводит к тому, что эффективность российских лидеров оценивается без оглядки на международные условия, поэтому раз за разом их прославляют или проклинают за действия предшественников. Некоторым исключением можно считать Горбачева. Пожалуй, допущенные им ошибки сыграли не меньшую роль в постигшей страну экономической трагедии, чем унаследованные им проблемы. Зато история сыграла шутку с двумя его преемниками. Ельцин был наказан за катастрофу, унаследованную от Горбачева, Путин же пожал плоды экономического расцвета, в значительной степени посеянные Ельциным и его рыночными реформами.
Все сказанное в этой главе в принципе можно трактовать в том смысле, что российская политика целиком и полностью зависит от цен на нефть. Такой подход был бы слишком большим упрощением. Конечно, колебания цен на нефть в значительной степени определяют ход российской экономической истории начиная с 1980‑х годов и до настоящего времени{66}. Однако влияние этого фактора не всегда одинаково. Кроме того, другие факторы тоже играют роль. В 1980‑е годы резкое падение цен на нефть не означало неизбежного коллапса советской экономики. Оно вынудило Горбачева лихорадочно занимать деньги: он утроил объем денежной массы, находящейся в обращении, и приступил к осуществлению реформ, трагически непонятых подавляющим большинством населения{67}. В этот исторический момент другая экономическая стратегия могла бы привести к совершенно иным результатам. На этапе восстановления экономики связь между ценами на нефть и экономическим ростом проявилась значительно отчетливее в 2005–2009 годах, нежели в 1999–2001 (когда рост был скорее следствием девальвации) и в 2001–2004 (когда увеличение уровня добычи минерального сырья значило как минимум не меньше, чем цены на него). Согласно оценкам экономистов, повышение цен на нефть лишь отчасти повлияло на общий экономический рост в период с 1999 года по сегодняшний день, и эта часть составляет от одной трети до половины{68}. Мне представляется бесспорной статистическая зависимость, во‑первых, между реальной заработной платой, пенсиями и уровнем безработицы, с одной стороны, и оценкой населением текущего экономического положения – с другой; во‑вторых, между оценкой экономической ситуации и популярностью президента. А вот корреляция между изменением цен на нефть и оценкой состояния экономики кажется мне весьма слабой.
Однако в последние годы цена нефти играет все бо льшую роль. Большинство эксплуатируемых месторождений близко к истощению, поэтому повышение уровня добычи со временем начинает требовать все более масштабных инвестиций, необходимых для разработки новых месторождений, при этом подобные вложения выглядят не слишком заманчиво для потенциальных инвесторов из‑за высоких налогов на прибыль и отсутствия гарантий на права собственности. Не только в Кремле, но и за его пределами широко распространено мнение, что тех факторов, которые обусловили быстрый экономический рост в 1999–2007 годах, больше не существует. Руководство начало лихорадочно пропагандировать инновационную политику, стратегию диверсификации, нанотехнологии и т. д. Однако пока все усилия Медведева по модернизации натыкаются на труднопреодолимые преграды в виде коррупции судебной системы, рейдерства, осуществляемого правящей элитой, и устрашения научного сообщества службами госбезопасности. Неясно также, какую нишу в мировой экономике сможет занять Россия, если она переориентируется с сырья, где на ее стороне явные сравнительные преимущества, на что‑то другое.
Разумеется, сфера интересов российской политэкономии не исчерпывается эффективностью экономики и общественным мнением. Я далек от мысли, что экономические колебания могут объяснить все случаи повышения и снижения президентских рейтингов, а также все успехи или сбои текущей политики. В одной из своих работ я показываю, что войны в Чечне тоже влияли на популярность президентов – и не только они, но и целый комплекс других меняющихся со временем факторов. Несмотря на низкую популярность Ельцина и обстоятельства, являвшие порой труднопреодолимые препятствия на пути его политики, в 1990‑е годы министры сумели «протолкнуть» жизненно важные реформы, причем стратегия, к которой они прибегали, позволила им привлечь на свою сторону одних оппонентов и вытеснить на политическую обочину других{69}. А вот путинской администрации, несмотря на куда более благоприятные условия, не удалось достичь всех поставленных целей.
Представляется очень вероятным, что в течение ближайших лет Россия будет развиваться по одному из трех сценариев. Если цены на нефть и газ снова поднимутся и останутся на высоком уровне, необходимость немедленного проведения реформ не будет представляться столь насущной. «Ведь пока росли цены на нефть, у многих, что там скрывать, почти у всех, были иллюзии, будто структурные реформы могут подождать», – признался Медведев в ноябре 2009 года{70}. Прежнее благодушие вернется. Возобновление экономического роста восстановит популярность кремлевских руководителей, оппозиция вновь онемеет. Если цены на нефть останутся примерно на нынешнем уровне, то есть баррель нефти будет стоить 70–80 долларов, Кремль, скорее всего, сделает все возможное, чтобы худо‑бедно выкарабкаться из кризиса. Не исключено, что это приведет к замедлению экономического роста, постепенному нарастанию недовольства населения и ропоту элиты. Однако, если не случится чего‑то непредвиденного, постепенно развивающийся экономический спад, по всей видимости, не сможет заставить руководство отказаться от нынешней модели.
А вот если цены на нефть и газ упадут и достаточно долго будут оставаться на низком уровне, столкнув тем самым экономику в яму затяжной рецессии, уровень безработицы возрастет, финансовые ресурсы правительства иссякнут – вот тогда, возможно, возникнет более серьезная оппозиция, способная изменить существующий режим. Как на это отреагирует тандем, предсказать невозможно. Солидарная стратегия представляется более вероятной, нежели конфликт, хотя на публику Медведев вполне может сыграть роль приверженца менее жесткой политики. Режимы, продержавшиеся достаточно долго, зачастую в критические моменты допускают ошибки, а ведь у нынешнего руководства практически нет опыта управления страной в тяжелые времена. Если в России вновь воцарится экономическая смута, централизованные структуры путинской эры: «суперпрезидентство»; «вертикаль власти», соединяющая Москву с региональными властями; иерархическое построение партии «Единая Россия», – все это, скорее всего, в значительной степени утратит былую эффективность инструмента насаждения воли руководящего тандема. Повторимся: контекст с большой вероятностью может оказаться куда важнее, чем политико‑экономические институты.

3. Федерализм в России
Екатерина Журавская

Реформы 1990‑х годов в России привели не только к экономической либерализации и демократизации, но и к переходу от унитарного государства с высокой степенью централизации к федеральному государству с высокой степенью децентрализации. После прихода к власти Владимира Путина эксперименты предыдущего президента Бориса Ельцина с децентрализацией были признаны провалившимися и приведшими к коллапсу. Ученые, политики и значительная часть общества на этот счет единодушны: попытка построить успешно работающую федеральную систему, предпринятая в 1990‑е годы, потерпела сокрушительный провал. Новое российское руководство начиная с 2000 года последовательно принимает меры к рецентрализации как государственного бюджета, так и политической сферы. В этой главе будут рассмотрены следующие вопросы. Почему предпринятая Ельциным попытка децентрализации потерпела неудачу? Какие ошибки были допущены (и были ли они допущены) в 1990‑е годы? Насколько эффективен путинский отказ от ельцинской децентрализации? Куда заведет Россию пресловутая «вертикаль власти»?
Дать ответы на все эти вопросы нелегко, однако опыт других федеральных государств и анализ отношений между различными уровнями власти внутри самой России показывают, что реализуемый сегодня подход ничуть не менее опасен, нежели спонтанная децентрализация 1990‑х. В самом деле, учитывая размеры страны и неоднородность ее регионов, можно подумать, что федерализм для России – единственно возможная форма государственного устройства. Для того чтобы принципы федерализма эффективно работали, России необходима «вертикаль власти», под которой экономисты подразумевают политическую централизацию. Однако «вертикали» бывают разные. Имеющийся у других стран, в частности у Мексики и Китая, опыт построения федерализма показывает, что те меры, которые принимают Путин и его команда, едва ли будут успешными.
Из анализа, предпринятого мною в этой главе, вытекают три основных вывода. Во‑первых, необходимым условием эффективности политики федерального центра является наличие сильной, действующей и реальной оппозиции и свободных средств массовой информации, в отсутствие же таковых надеяться можно только на чудо. Тот факт, что подобное чудо произошло в Китае, – вовсе не гарантия его повторения в России. Переходные процессы последних 20 лет ясно показали: чтобы саженец пустил корни в новой почве, необходимы особые условия, Россия же этим условиям совершенно не отвечает.
Во‑вторых, при отсутствии выборов на местном уровне федерализм может существовать лишь в том случае, если его цели ограничиваются обеспечением экономического роста, а такие общественные блага, как качественное образование, здравоохранение, социальная защита, игнорируются. Столь однобокое целеполагание имеет политический смысл лишь для бедных стран, Россия же входит в группу стран со средним уровнем дохода, причем считается одной из наиболее богатых стран этой группы.
В‑третьих, альтернатива путинской централизации существует, однако она предполагает коренное изменение политической системы. Задача, безусловно, непростая, да и понятно, что нынешнее руководство не заинтересовано в принятии каких‑либо мер в этом направлении, однако если бы такое изменение все же было осуществлено, это обеспечило бы баланс между политической централизацией и подотчетностью местных властей, необходимый для эффективного функционирования принципа федерализма. Такой альтернативный сценарий предусматривает образование сильных общенациональных политических партий при наличии политической конкуренции, обеспечиваемой политической оппозицией и свободными средствами массовой информации, а также открытые и свободные выборы на всех уровнях.

Принципы федерализма

Для успешного развития любая страна нуждается в системе стимулирования государственных чиновников. Стимулирование необходимо для того, чтобы бюрократы и политики работали во благо людей, чтобы у них не появлялось соблазна сидеть сложа руки или использовать государственную должность в личных целях. Задача создания такой системы в стране с громадной территорией и пестрым составом населения куда сложнее, нежели в случае с каким‑нибудь небольшим государством с «гомогенным» населением. Во‑первых, в большой стране значительно труднее, чем в маленькой, определить, а что же, собственно говоря, следует считать «благом людей». К примеру, в такой огромной и неоднородной по составу населения стране, как Россия, центральная власть значительно менее информирована о потребностях людей, проживающих в разных регионах. Зачастую информации, которой она располагает, недостаточно для организации своевременного и эффективного централизованного обеспечения населения общественными благами. Во‑вторых, централизованное руководство большой страной требует большого государственного аппарата. Эффективный контроль за деятельностью разветвленной бюрократической системы – дело исключительно сложное, дорогостоящее и не всегда возможное. Из всего сказанного следует, что полномочия по обеспечению населения общественными благами целесообразно делегировать властям более низких уровней: в таком случае было бы больше надежды на то, что власти будут действовать в интересах местного населения. Из‑за колоссальных размеров, а также неоднородности экономических реалий и этнического состава населения управление Россией невозможно эффективно осуществлять из центра, по образцу корпоративного менеджмента – в отличие от таких стран, как, скажем, Белоруссия, Монголия или Литва. А стало быть, ответ на вопрос, нужно ли делегировать властные полномочия правительствам местного уровня, очевиден. На самом деле вопрос следует сформулировать по‑другому: каким образом необходимо провести децентрализацию власти, чтобы она обеспечила эффективное функционирование принципа федерализма в России?
Исходя из опыта развитых, процветающих федераций, например США и Швейцарии, многие ученые, в том числе и такие столпы экономической науки, как Фридрих фон Хайек и Чарльз Миллс Тибу, независимо друг от друга пришли к одному и тому же выводу: делегирование полномочий региональным правительствам может быть исключительно эффективной мерой в случае соблюдения трех «простых» условий. Два из них создают стимулы политические, а третье – экономические, или бюджетные. Первые – это 1) мобильность, позволяющая людям «голосовать ногами», и 2) развитие демократии, благодаря которой люди имеют возможность «голосовать сердцем». Слабые политики местного уровня теряют очень существенную часть сторонников и уж во всяком случае голосов избирателей. Третье условие: помимо делегирования ответственности за предоставление населению общественных благ, функционирующая система федерализма должна также передать руководству всех уровней полномочия по сбору налогов, предназначенных для компенсации расходов на предоставление общественных благ на соответствующем уровне. Таким образом местные власти будут заинтересованы в эффективном – то есть сопряженном с минимальными издержками – обеспечении населения общественными благами.
Применимы ли эти условия к федерализму в России? Можно ли утверждать, что они необходимы и/или достаточны для России? Ответы на эти вопросы не найти без понимания истории российского федерализма, которую я вкратце изложу в следующей части статьи. История эта отчетливо делится на два периода, на протяжении которых господствовали две противоположные тенденции: первый – ельцинская децентрализация 1991–1999 годов, второй – путинская централизация, начавшаяся в 2000 году и продолжающаяся по сей день. На рис. 3.1 и 3.2 представлена динамика распределения региональных расходов и доходов, наглядно демонстрирующая разницу между этими двумя периодами. При Ельцине доля регионов как в доходах, так и в расходах росла, когда же президентом стал Путин, доля доходов, причитающихся регионам, стала неуклонно снижаться, в то время как их участие в расходах осталось приблизительно на том же уровне.

Рис. 3.1 Доля региональных расходов в совокупных издержках общенационального и региональных правительств без учета внебюджетных фондов, 1992–2006 гг.

Источник: De Silva M. O., Kurlyandskaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009: на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов).

Рис. 3.2 Доля региональных расходов в совокупных доходах национального и региональных правительств без учета внебюджетных фондов, 1992–2006 гг.

Источник: De Silva M. O., Kurlyandskaya G., Andreeva E., Golovanova N. Intergovernmental Reforms in the Russian Federation: One Step Forward, Two Steps Back? Washington: World Bank, 2009; на основании данных Министерства финансов Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов).

Ельцинская децентрализация 1990‑х годов

В начале 1990‑х годов Россия демонстрировала высокий уровень централизации, унаследованный от советской системы межбюджетных отношений. Заключалась эта система в том, что в качестве инструмента сохранения целостности империи центр использовал финансовые трансферты регионам. Мотивация этих трансфертов носила исключительно политический характер, экономические соображения в расчет не принимались.
Бюджетная и политическая децентрализация тоже осуществлялась из чисто политических соображений. Для проведения реформ президенту Ельцину необходима была поддержка региональных лидеров{71}. Предоставление регионам значительной финансовой и политической самостоятельности (вспомним знаменитую фразу Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете унести»), осуществлявшееся в обмен на их лояльность, было вынужденным политическим компромиссом, жертвой, принесенной на алтарь либерализации и приватизации. Децентрализацией центр заплатил за временную поддержку со стороны губернаторов, без этого проведение основных реформ было бы в тот момент политической утопией.
Процесс передачи регионам бюджетных полномочий центра принял хаотичный характер неформальной торговой сделки, денежные трансферты стали козырной картой в политической игре. В разное время они использовались для поощрения лояльных регионов и подкупа регионов строптивых{72}.
Последовательность и процедура передачи полномочий были беспорядочными, но отнюдь не случайными. Ельцин в первую очередь предоставил политическую самостоятельность наиболее сильным в политическом аспекте регионам: двум столицам (Санкт‑Петербургу и Москве) и шести республикам (не считая Чечню{73}), в которых в 1991 году прошли выборы. Кроме того, Ельцин допустил проведение выборов сначала в самых бедных регионах с наихудшими бюджетными показателями. В конце 1991 года был объявлен пятилетний мораторий на выборы в тех регионах, главы правительств которых назначил Ельцин, однако в течение этого периода с его согласия была проведена 31 избирательная кампания в наиболее проблемных с экономической точки зрения регионах (и две – без его согласия). Все это подтверждает еще один важный политический довод: когда экономическая ситуация далека от благополучной, центральные власти заинтересованы в политической децентрализации: она позволяет переложить ответственность за состояние экономики на региональные правительства.
Получается, что децентрализация проводилась исключительно из политических соображений: во‑первых, чтобы добиться поддержки проводившихся центром либеральных реформ, которые должны были инициировать быстрый экономический рост (во всяком случае, именно таковы были всеобщие первоначальные ожидания), во‑вторых, ради возможности впоследствии переложить ответственность за неудавшийся экономический подъем на местное правительство. Поскольку на тот момент децентрализация была мотивирована политически, ее экономический аспект вовсе не принимался во внимание. Историко‑экономический анализ результатов децентрализации начала 1990‑х годов показал, что ожидавшийся экономический рост «заставил себя ждать» так долго после начала перехода к другому экономическому укладу не в последнюю очередь вследствие этой децентрализации.

Нарушение принципов федерализма

Россия 1990‑х годов явила миру поучительный урок, показав, к чему приводит передача полномочий местным властям в обстановке, не идеально для этого подходящей, то есть при несоблюдении основополагающих принципов федерализма, применимых к западным демократиям (мы говорили о них выше). Дело в том, что Россия нарушила все три базовых принципа. Отличительными чертами российской децентрализации были слабая подотчетность местных властей и непрозрачность в распределении расходов и доходов. Власть региональных правительств не ограничивалась ничем и никем кроме местной бизнес‑элиты. Выборы на местах редко служили инструментом ограничения власти губернаторов, поскольку их результаты скорее зависели от пресловутого «административного ресурса», нежели от качества работы самих губернаторов. Законодательная и судебная власти, так же как и местная пресса, зачастую оказывались под непосредственным контролем губернаторов и, соответственно, о системе «сдержек и противовесов» речи идти не могло. Кроме того, низкая мобильность населения, связанная с непомерно высокими расходами, необходимыми для миграции в большинстве регионов, исключила возможность «голосования ногами», то есть люди не могли переехать, скажем, из провинции в Москву{74}.
Хрупкость демократических институтов регионального уровня обусловила почти полную «беззащитность» российских местных правительств перед таким фактором, как «захват государства» недавно разбогатевшими компаниями. Политически влиятельные фирмы в значительной степени определяли и правила игры в экономике: они фактически исключали конкуренцию, чиня всяческие препятствия развитию других предприятий и тем самым изменяя направление и темпы экономических реформ{75}. В 1999 году в «Обзоре деловой и предпринимательской среды»{76} было приведено подтверждение, что «захват государства» был весьма значительным элементом политико‑экономических процессов, происходивших в стране: по этому показателю Россия заняла четвертое место среди 20 стран с переходной экономикой{77}.
Коллектив авторов, в который помимо меня входили Ирина Слинько и Евгений Яковлев, разработал способ количественного измерения «захвата государства» в российских регионах, основанный на анализе российского законодательства 1992–2000 годов, и оценил, как этот процесс влияет на экономику{78}. Мы не нашли неопровержимых доказательств того, что «захват государства» оказал значительное влияние на экономический рост, однако показали, что экономика все же серьезно пострадала от него. Компании, не имевшие политического влияния, пребывали в состоянии застоя; их производительность, объемы продаж и инвестиций снижались по мере расширения масштабов «захвата государства» в регионах. Рост региональных предприятий малого бизнеса тоже был существенно затруднен; их доля в объеме найма и розничного товарооборота снижалась по мере активизации процесса «захвата». Затронуты были и региональные бюджеты: суммы налоговых поступлений снизились, а бюджетные задолженности, напротив, выросли, что привело к снижению качества доступных для населения общественных благ.
Анализ деятельности мэров больших российских городов, проведенный в 1996 году, показал, что в первой половине десятилетия бюджетные стимулы у них были очень незначительны{79}. Система распределения доходов между региональными и местными властями никак не обеспечивала заинтересованности местных властей в расширении базы налогообложения и предоставлении общественных благ населению. Как положительные, так и отрицательные изменения в уровне доходов больших городов почти полностью компенсировались изменениями в принципе распределения этих доходов (заключавшимися в корректировке ставки распределения налоговых поступлений и размера региональных трансфертов). Алексей Макрушин, Ирина Слинько и автор этой главы, опираясь на ту же методику, провели более общее исследование по второй половине 1990‑х годов на материале тысячи с лишним муниципальных бюджетов{80}. Результаты, полученные нами, подтвердили, что дополнительные доходы муниципалитетов экспроприировались региональными властями посредством изменения размеров трансфертов и доли отчислений от регулирующих налогов, причем жертвами такого рода экспроприаций становились в основном крупные города. Мало того, слабые бюджетные стимулы вели к излишнему административному регулированию частного бизнеса со стороны местных властей и к менее эффективному обеспечению населения общественными благами{81}.
Вопиющее несоответствие между ответственностью за расходы и налоговыми полномочиями, проявляющееся на всех уровнях, а также нечеткое распределение полномочий ставили под все большее сомнение сам принцип бюджетных стимулов. Дэниел Берковиц и Вэй Ли проанализировали ситуацию в России 1990‑х годов и пришли к выводу: когда правительства разных уровней облагают налогами одну и ту же базу, она становится общим ресурсом, что ведет к чрезмерному налоговому бремени{82}. Столь неопределенное разделение полномочий привело к массовым уклонениям от уплаты налогов, сокращению инвестиций, снижению совокупных налоговых сборов. Берковиц и Ли утверждают, что федеральные и местные налоговые сборы в 1990‑е годы значительно сократились, вынудив правительства разных уровней резко снизить расходы на такие общественные блага, как образование, охрана правопорядка, здравоохранение, транспортная инфраструктура и обеспечение исполнения законов.
Несколько подробных исследований отношений между разными уровнями власти в России 1990‑х годов показали, что причиной коррупции, «захватов государства» и неупорядоченного использования бюджетных фондов стало нарушение трех принципов, необходимых для политико‑экономических стимулов, заложенных в конституции подавляющего большинства развитых стран с федеративным устройством – таких, как США или Швейцария. Государства, находящиеся в процессе построения федерации, очень часто их нарушают – Россия 1990‑х годов лишь один из множества примеров. Впрочем, это не единственная проблема развивающихся федераций.

Федерализм, разлагающий государство

Политика, благотворная для жителей одного региона, может оказаться по‑настоящему губительной для их соседей, а стало быть – вредной для страны в целом. Даже если она не нарушает принципов подотчетности местных властей или сбалансированности доходов и расходов, даже если она полностью отвечает нуждам местных жителей, все равно делегирование власти местному правительству может привести к катастрофическим результатам в масштабах всей страны. Короче говоря, мы пришли к необходимости сформулировать дополнительные условия, страхующие от пагубной региональной политики как побочного продукта федерализма. Я вернусь к этому вопросу несколько позже, поскольку он исключительно важен для развития российского федерализма.
Россия образца 1990‑х годов являет собой наглядный пример одной из самых значительных издержек федерализма в тех странах, где федеральное устройство находится на стадии становления. Речь идет о серьезных межрегиональных экстерналиях (внешних эффектах, при которых действия в интересах одного региона невыгодны другому региону), которые Хонгбин Кай и Дэниел Трейсман назвали «федерализмом, разлагающим государство»{83}.
В 1990‑е годы региональные власти помогали предприятиям, расположенным на их территории, уклоняться от выплаты федеральных налогов. Это ослабляло бюджетную обеспеченность федерального центра и срывало предоставление населению общественных благ. Усилия федеральных властей по сбору налогов сводились на нет по той простой причине, что должностные лица, ответственные за это (формально – федеральные служащие), а также сотрудники региональных органов юстиции (формально – независимые) зачастую действовали под пристальным контролем региональных правительств. Алексей Лавров, Джон Литвак и Дуглас Сазерлэнд пишут: «Между федеральными органами в регионах и местными администрациями, как правило, складываются весьма тесные отношения: федеральные власти зависят от региональных в целом ряде аспектов – ведь даже офисные помещения находятся в распоряжении последних»{84}. Мы с Арианой Ламберт‑Могилянской и Константином Сониным документально доказали, что местные правительства посредством дел о банкротстве с помощью судов перенаправляли налоговые поступления из федерального центра – в регионы{85}. В соавторстве с Мариной Пономаревой я показала, что политически сильные губернаторы вполне эффективно чинили препятствия сбору федеральных налогов на подведомственных им территориях{86}. Задолженности по федеральным долгам были выше и накапливались быстрее в тех субъектах, позиция которых на переговорах с центром оказывалась сильнее, губернаторы которых пользовались большей народной поддержкой или которые находились в открытой оппозиции к центру{87}. Более того, этим регионам не только удавалось срывать сбор федеральных налогов – они еще и добивались успеха в переговорах с центром о предоставлении своим компаниям официальной отсрочки от выплаты налогов.
Еще одним широко распространенным явлением в России 1990‑х годов были межрегиональные торговые барьеры. В работе Берковица и Дэвида Дейонга их существование подтверждается внушительным разбросом цен между разными регионами{88}. Евгений Яковлев свел воедино множество примеров местных законов, устанавливающих тарифные и нетарифные торговые барьеры на российских региональных рынках алкоголя{89}. В работе, написанной мною в соавторстве с Сергеем Гуриевым и Евгением Яковлевым, представлено два аналитических исследования отраслей производства пива и добычи меди: мы показали, что эти барьеры были особенно высоки там, где сосредоточивались интересы влиятельных местных лоббистов{90}. Обобщая вышесказанное, можно резюмировать, что межрегиональный протекционизм создавал локальные монополии и разрушал единое экономическое пространство страны.
Бесконтрольный доступ местных властей к кредитам, обеспеченным федеральным бюджетом, выпуск суррогатных денег типа региональных «векселей» – все это в первой половине 1990‑х годов было повседневной реальностью, и все это привело к поистине катастрофическим макроэкономическим последствиям{91}. Таким образом, результаты ельцинской децентрализации 1990‑х годов оказались поистине плачевными: ухудшение качества предоставляемых общественных благ вообще и на местных уровнях в частности; рост коррупции; интенсификация процесса «захвата государства» местной элитой; дробление экономического (рыночного) пространства страны на отдельные самодостаточные региональные единицы; макроэкономическая дестабилизация, вызванная тем, что центр потерял монопольное право на выпуск денег; разложение централизованного государства из‑за потери эффективного инструментария сбора федеральных налогов. К концу 1990‑х годов стало ясно, что Россия нуждается в реформе федерализма.

Реформирование федерализма, разлагающего государство: уроки других развивающихся стран

Как реформировать федералистскую систему, разлагающую государство? Этот вопрос очень остро стоял в тот момент, когда Путин принял власть, и, без сомнения, актуален и по сей день и останется актуальным в будущем. Поскольку проблема российского федерализма далеко не уникальна (с подобной ситуацией Мексика столкнулась в 1920–1930‑е годы, а Аргентина и Бразилия имеют дело до сих пор – начиная со второй половины прошлого века), любой опыт развивающихся федераций, в том числе наиболее успешных из них (Китай), полезен для ответа на наш вопрос.
Решение проблемы межсубъектных экстерналий лежит в продуманной системе политических стимулов для местных должностных лиц. Как добиться того, чтобы местные чиновники учитывали интересы населения других административно‑территориальных единиц страны, не забывая при этом о собственном регионе? Есть два пути достижения этой цели. Один – практический – предложил Уильям Райкер{92}. Он утверждал, что важная предпосылка для эффективной федерации – в дополнение к тем трем условиям, которые мы привели выше, – наличие сильных партий национального масштаба: они обеспечивают мотивацию местных политиков, побуждая их интернализировать внешние эффекты региональной политики. Такие партии – инструмент стимулирования местных политиков, заинтересованных в продвижении по иерархической лестнице, за счет собственных действий и поддержки со стороны местного электората (для этого надо проводить разумную и плодотворную политику на местном уровне). Сильные общенациональные политические партии стали ключевым инструментом построения многих развитых федераций – в США, Австралии или Швейцарии, поскольку позволили избежать «чересчур регионалистской политики» в соответствующих штатах или кантонах. Райкер утверждает, что такие инструменты – еще одно (четвертое) обязательное условие успешного развития федерализма.
Второй путь предотвращения вреда стране в целом со стороны регионального руководства – назначение губернаторов центром. В этом случае центр имеет возможность создать для них систему карьерных стимулов, поставив карьерные повышения или понижения в зависимость от их политики.
Мы с Рубеном Ениколоповым, проанализировав данные панельных исследований по 75 странам с развивающейся и переходной экономикой за последние 25 лет, показали, что наличие сильных общенациональных политических партий действительно оказывает положительное влияние на бюджетную децентрализацию (в подтверждение концепции Райкера), в то время как назначение местных властей центром (в противовес избранию их на местном уровне) в развивающихся федерациях, как правило, не идет на пользу ни процессу предоставления общественных благ, ни качеству управления{93}. Интересно, что отмена местных выборов вовсе не обязательно помогает становлению федералистской системы даже в совсем молодых демократиях, где по определению выборы на местах не могут служить инструментом обеспечения подотчетности властей. Основная причина этого заключается в том, что таким образом центр получает благоприятные условия для ренто‑ориентированного поведения.

Федерализм в Китае и Мексике

В работе Оливье Бланшара и Андрея Шлейфера представлено сравнение процессов децентрализации в России и в Китае. Авторы утверждают, что Китай являет собой прекрасный пример успешного создания центром условий, при которых региональные правительства не заинтересованы в проведении политики, негативно сказывающейся на экономическом положении за пределами их регионов. В этих целях Китай прибегает к описанному выше «административному федерализму»{94}. Важно заметить, что Китай – это унитарное государство с высокой степенью политической централизации, однако при этом с экономической точки зрения его можно считать федерацией: руководители провинций наделены существенными полномочиями во многих аспектах региональной бюджетной политики и законодательного регулирования. В частности, руководители китайских провинций, то есть партийные секретари и губернаторы, располагают значительной свободой политических действий (если они направлены на экономический рост своих территорий), однако существует множество подтверждений тому, что их шаги меньше способствуют росту регионализма, нежели меры, принимаемые местными властями многих других развивающихся федераций (в том числе и России). Бланшар и Шлейфер утверждают, что руководители китайских провинций кровно заинтересованы в одобрении центра, поскольку оно рассматривается как необходимое условие их повторного назначения на те же должности, – именно это и является фактором, ограничивающим регионализм их политики. Так, Коммунистическая партия Китая фактически выполняет функции надзорного органа, следящего за тем, чтобы руководители провинций действовали в общенациональных интересах. Многие ученые согласны с тем, что беспрецедентные темпы роста китайской экономики в течение последних 30 лет в значительной степени обеспечиваются китайской системой федерализма, точнее уникальным сочетанием финансово‑бюджетной независимости провинций с жестким административным подчинением центру их руководства.
Однако и китайская версия федерализма не свободна от проблем. Во‑первых, централизация административного управления ведет к неподотчетности местных властей перед населением своих регионов, а значит к тому, что они не будут заинтересованы в том, чтобы удовлетворять его потребности, и станут действовать исключительно в интересах центрального правительства. В теории это должно сводить на нет одно из основных преимуществ федерализма (то есть как раз главную причину, побуждающую страну к децентрализации), а именно связь местных властей с местным населением, обеспечивающую им важные информационные преимущества перед центральным правительством{95}. Китайский федерализм стал результатом быстрого экономического роста, который, в свою очередь, возник благодаря поддержке предпринимательской и рыночной инфраструктуры в региональных масштабах. Однако прогресс в области общественных благ весьма незначителен – мы имеем в виду образование, здравоохранение, социальную защиту, до сих пор находящиеся в рудиментарном состоянии.
Почему многие наблюдатели, восхищающиеся федерализмом китайского образца, в большинстве случаев игнорируют это обстоятельство? На разных этапах развития страна определяет для себя разные приоритеты. Китай – быстроразвивающаяся, но по‑прежнему бедная страна. На данном этапе центральное правительство может позволить себе считать задачу обеспечения общественных благ второстепенной по сравнению с экономическим ростом. Однако по мере развития страны приоритеты будут меняться, и эти изменения станут серьезным испытанием для китайской системы федерализма. Причина заключается в типичной проблеме морального риска, связанного с «многозадачным» режимом работы: множество целей, над достижением которых работа ведется одновременно, подрывают систему стимулов, создаваемую административным федерализмом. Поскольку Россия гораздо богаче Китая, скорее всего, центральное правительство этой страны не может считать предоставление общественных благ менее важной задачей и игнорировать ее.
Вторая – и, возможно, самая релевантная для России – фундаментальная проблема китайской системы федерализма заключается в том, что она представляет собой своего рода чудо, а стало быть, не может быть скопирована. Тот факт, что центральное правительство, неограниченная власть которого определяется автократическим характером Коммунистической партии Китая, действует в интересах общенационального экономического роста, а не в собственных интересах, не поддаваясь соблазну погони за рентой, можно трактовать только как чудо.
Анализ опыта этой и других стран позволяет предположить, что предпосылкой для создания отлаженной системы административного федерализма является добрая воля представителей центральной власти: невзирая на все имеющиеся у них возможности для рентоориентированного поведения, они мыслят и действуют в интересах ускорения экономического роста и повышения благосостояния населения. К сожалению, это условие грубо нарушается в большинстве стран.
Чем меньше факторов ограничивают действия представителей исполнительной власти, тем больше вероятность того, что они пустятся в погоню за рентой на центральном уровне. Что касается России, то для нее административный федерализм – тупиковый путь. В наше время китайский федерализм – это, без сомнения, одна из самых интригующих и важных загадок, над которой ломают головы экономисты, политологи и представители других социальных наук. Ни одного более или менее убедительного объяснения этому феномену по сей день так и не было предложено, никто не смог внятно ответить, почему пекинские политики и бюрократы делают все от них зависящее для ускорения экономического роста. Ну а поскольку рационального объяснения нет, то нет и оснований считать опыт Китая образцом для подражания. Он по‑прежнему может расцениваться только как чудо, а стало быть – неповторимое исключение из правил.
Другой важный для России пример – Мексика, которая в 1920–1930‑е годы во многих отношениях очень напоминала Россию 1990‑х. В 1950‑е годы правящая Институционально‑революционная партия (ИРП) обеспечила руководителям штатов заманчивые карьерные перспективы в федеральном правительстве. Усиление политического влияния партии в отдельных регионах позволило сформировать гибкую налоговую систему и значительно ограничить их протекционистскую политику. Все это привело к значительному экономическому росту и низкому уровню инфляции – иными словами, к знаменитому «мексиканскому чуду».
Однако на первом этапе политическая централизация не остановилась, и это еще больше способствовало экономическому росту. За упомянутыми мерами последовала бюджетно‑экономическая централизация. К 1980‑м годам у ИРП не осталось никакой политической оппозиции, в результате при полном отсутствии подотчетности центра партийная элита сосредоточилась главным образом на изъятии ренты и усилении собственной власти, практически забыв об обеспечении эффективности федералистской политики. Единственное, что интересовало центральное правительство, – контроль над бюджетными ресурсами. Однопартийная система (ИРП) уничтожила все инструменты, способные остановить рецентрализацию. В результате местные власти потеряли бюджетную самостоятельность, что значительно снизило их заинтересованность в проведении политики, обеспечивающей экономический рост. В конечном итоге в конце 1990‑х годов широкомасштабная централизация привела к целой серии кризисов, и ИРП потеряла власть.
Мексика 1980‑х годов – наглядный пример того, как отсутствие политической оппозиции ставит под угрозу всю систему административного федерализма: чиновники федерального уровня, сосредоточивающие в своих руках значительную политическую власть, не могут остановить процесс ограничения бюджетной самостоятельности регионов, а такое ограничение, в свою очередь, подрывает саму идею федерализма. Иными словами, в отсутствие политической оппозиции и политической конкуренции федерализм не может противостоять желанию центра вновь собрать у себя всю власть, включая и бюджетные полномочия.

Путинская централизация: по мексиканскому или по китайскому пути?

Необходимость решения серьезных проблем, связанных с изъянами ельцинского федерализма, вынудила президента Путина приступить к реформированию государственного аппарата практически сразу после вступления в должность. По всем признакам эта реформа укладывалась в схему, нарисованную Бланшаром и Шлейфером. Хотя официально это никто не говорил, Путин взял за образец именно китайскую модель. В 2000–2004 годах он предпринял целый ряд важных шагов, чтобы усилить политическое влияние центрального правительства и ограничить политические инициативы регионов на всех уровнях.
Начало этому процессу положили изменение структуры верхней палаты российского парламента (Совета Федерации), создание федеральных округов и института представителей президента (все эти нововведения относятся к 2000 году). Первое значительно ограничило возможность губернаторов влиять на федеральное законодательство. Губернаторов и глав региональных законодательных органов, ранее бывших членами Совета Федерации ex officio, заменили назначаемые сверху профессиональные представители. Вторая мера принималась с целью усиления федерального контроля над выполнением федерального законодательства на местах – ранее такой контроль практически полностью отсутствовал. Вскоре после учреждения должности представителя президента стало понятно, что в сравнении с избранными губернаторами эти представители обладают значительно меньшей легитимностью и меньшим политическим весом.
Следующим шагом стало сделанное Путиным 13 сентября 2004 года заявление о серьезных изменениях в структуре государственного аппарата. С января 2005 года выборы губернаторов отменили: с этого момента губернаторов стал назначать лично президент. Прямые мажоритарные выборы по одномандатным округам, ранее обеспечивавшие половину мест в Государственной думе, уступили место системе пропорционального представительства по партийным спискам, причем одновременно был поднят процентный барьер – доля голосов, необходимых для того, чтобы партия получила места в парламенте. Объяснения столь решительных мер последовали позже и вполне соответствовали логике китайского федерализма – совершенно в духе модели, описанной Бланшаром и Шлейфером: Путин назвал эти реформы «логическим развитием российского федерализма». Отмена региональных выборов объяснялась необходимостью восстановления «вертикали власти». А реформирование парламентских выборов проводилось, согласно официальной версии, в целях усиления партийной системы. Последнее в точности соответствует концепции Райкера.
Начиная с 1999 года серьезным преобразованиям подвергалась и система бюджетных отношений между разными уровнями власти. Преобразования были направлены на оптимизацию трансфертов посредством введения прозрачной формулы распределения субсидий и отмены практики возложения на регионы расходных мандатов, не финансируемых соответствующими федеральными трансфертами, – и в основном эти реформы достигли своей цели. Эти изменения, безусловно, можно счесть благоприятными{96}.
С момента внедрения упомянутых нововведений прошло достаточно времени, чтобы попытаться подвести итоги путинской централизации. В частности, объем данных, которым мы располагаем, позволяет нам предложить свое суждение о том, достигла ли реформа желаемых результатов в решении проблем «захвата государства» на региональном уровне и карьерной заинтересованности местных руководителей.
В совместной работе Евгения Яковлева и автора данной главы было показано, что, несмотря на политическую централизацию, никаких значительных изменений в общем масштабе «захвата государства» на региональном уровне за период между эпохой Ельцина и первым президентским сроком Путина в России так и не произошло{97}. На рис. 3.3 представлена динамика изменения двух параметров, характеризующих масштаб «захвата государства»: количества и концентрации случаев предоставления региональными правительствами льготного режима крупнейшим фирмам соответствующих регионов. На правой оси – среднее число фирм, которым был предоставлен такой режим. К примеру, в 1993 году льготы были предоставлены в среднем одному предприятию из каждых четырех регионов, а в 2003‑м – уже двум предприятиям из каждого региона. На левой оси представлен индекс концентрации Херфиндаля‑Хиршмана, показывающий вероятность того, что в рассматриваемый год одно предприятие в каком‑либо регионе случайным образом дважды получило льготный режим. Так, в 1992 году концентрация была очень низка: если (когда) льготный режим предоставлялся дважды, он почти со стопроцентной вероятностью выпадал на долю разных предприятий и практически никогда – одного и того же.

Рис. 3.3 Масштабы «захвата государства», измеренные в количестве и концентрации случаев предоставления предприятиям льготного режима, 1992–2003 гг.

Источник: Yakovlev E., Zhuravskaya E. State Capture: From Yeltsin to Putin // Corruption, Development and Institutional Design / Ed. János Kornai, L. László Mátyás, and Gérard Roland. N.Y.: Palgrave Macmillian, 2009.

Хотя в целом никаких серьезных сдвигов в общих масштабах «захвата государства» не произошло, за время между правлением Ельцина и первым президентским сроком Путина важные изменения претерпел характер наиболее влиятельных групп: внутри регионов доминирующие позиции перешли от частных фирм (в особенности принадлежащих крупным промышленным группам) и компаний, находящихся в собственности региональных правительств, к предприятиям, которыми владеет федеральное правительство. Именно такие предприятия и стали наиболее могущественными лоббистами на соответствующих региональных уровнях. Получается, что вместо того чтобы ограничить процесс «захвата государства», путинские реформы пока поменяли лишь действующих лиц этого процесса. Впрочем, это, возможно, и в самом деле в определенной степени смягчило некоторые из отрицательных внешних эффектов регионалистской политики, поскольку компании, находящиеся в федеральной собственности, могли интернализировать некоторые из этих внешних эффектов (как показали Сергей Гуриев, Евгений Яковлев и автор данной главы, взяв в качестве примера торговые ограничения{98}). И все же по замыслу «вертикаль власти» должна была значительно уменьшить общие масштабы процесса «захвата государства», ибо предполагалось, что центральное правительство восстановит равенство всех компаний, прописав его в региональных законах и взяв под государственный контроль. Ясно, что путинской централизации не удалось достичь этой цели.
В 2005–2007 годах Путин принял 74 решения о кандидатурах региональных руководителей. В 2005 году 33 губернатора были назначены повторно и 9 уволены. В 2006‑м – 5 назначены повторно и 3 уволены. В 2007‑м – 12 назначены повторно и 12 уволены. Интересно было бы понять, зависит ли решение о повторном назначении того или иного человека на пост губернатора от эффективности его руководства экономикой региона{99}. Простой подсчет реальных среднегодовых темпов роста в регионах за 2004–2005 годы и вероятности повторного назначения тех же губернаторов на основании достигнутых ими высоких экономических показателей (на рис. 3.4 – сплошная линия) показывает, что если и существует какая‑то связь между повторным назначением и эффективностью экономики региона, то только отрицательная. В 2004–2005 годах темпы роста экономики были высокими: в среднем они составляли 9 процентов в год, то есть, если вернуться к рис. 3.4, это равняется 0,09 единицы по горизонтальной оси. Цифры на рисунке отражают случаи увольнений и повторных назначений в регионах после реформирования системы федерализма в 2005 году: 1 означает повторное назначение, 0 – увольнение. На рисунке ясно видно, что корреляция между темпами роста и случаями повторного назначения (если таковая вообще имеет место) – отрицательная, а это значит, что губернаторы совершенно не заинтересованы в повышении эффективности экономики в своих регионах.

Рис. 3.4 Среднегодовые темпы роста экономики в регионах и повторное назначение губернаторов: непараметрическая средняя регрессия (робастное сглаживание пар данных)

Диапазон = 0,8.
Примечание: на вертикальной оси 1 = повторное назначение, 0 = увольнение.
Источник: подсчеты выполнялись автором.

Парная корреляция не имеет статистической значимости и становится значимой только при условии контрольного сравнения с уровнем регионального валового продукта на душу населения за 2002 год. На рисунке видно (и регрессивный анализ подтверждает это), что статистическая значимость отрицательной корреляции определяется несколькими пиковыми событиями: назначением на место Алу Алханова молодого Рамзана Кадырова в марте 2007 года в Чечне, на место Ивана Малахова – Александра Хорошавина в Сахалинской области после землетрясения в Невельске и повторным назначением Романа Абрамовича на пост губернатора Чукотки в ноябре 2005 года. Как бы то ни было, совершенно бесспорно, что никаких подтверждений положительной корреляции между эффективностью экономики и повторными назначениями региональных руководителей нет.
Самый поразительный пример – повторное назначение Кирсана Илюмжинова на пост губернатора Республики Калмыкии. В течение 12 лет губернаторства Илюмжинова (именно столько лет он стоял во главе республики до того, как Путин вновь назначил его на эту должность) Калмыкия была одним из самых отсталых и бедных регионов страны. Как раз в эти годы республика стала единственным за всю историю России обанкротившимся регионом: громадные долги превысили ее годовой бюджет. По данным Росстата, в 1993 году, когда Илюмжинов был впервые избран главой республики, по доходам на душу населения Калмыкия занимала седьмое место с конца среди всех российских регионов (без учета автономных округов), а через десять лет его губернаторства – опустилась на третье место с конца. Уровень безработицы тоже значительно вырос, а к моменту повторного назначения Илюмжинова более низкие показатели демонстрировали лишь несколько кавказских регионов. Нет никаких сомнений в том, что Илюмжинов был исключительно непопулярен в республике{100}. И все же он сумел завоевать доверие президента Путина и вновь возглавить регион в 2005 году.
В связи с этим возникает важный вопрос: почему сильный центральный лидер считает целесообразным повторно назначать плохо зарекомендовавших себя губернаторов на те же посты? Одна из причин заключается в политической мотивации. Неэффективные губернаторы непопулярны, а стало быть, не станут самостоятельными политическими фигурами и не смогут (даже в перспективе) возглавить оппозицию центральному правительству, сосредоточившему в своих руках всю власть. Второе (и, возможно, самое напрашивающееся) объяснение – рентоориентированное поведение (то есть усилия по получению экономической выгоды от политического процесса). Центральное правительство имеет возможность, угрожая местным властям увольнением, принудить их отдать бо льшую часть своей ренты чиновникам федерального уровня. Очевидно, что в погоне за рентой региональные губернаторы не пожалеют очень внушительных сумм за свое повторное назначение. Более того, в распоряжении чиновников высшего уровня имеется больше информации и им легче преуспеть в сборе ренты, нежели новичкам со стороны, а стало быть, они, опять же, могут больше заплатить за свое назначение.
Теоретически, разумеется, нельзя исключать, что изменение системы назначения губернаторов радикально изменит их поведение – за счет реорганизации системы стимулов. В таком случае совершенно неважно, какова была их эффективность до реформы. Однако губернаторы, многие годы занимавшиеся погоней за рентой, уже наверняка связаны по рукам и ногам неявными обязательствами перед соответствующими производственными группами своих регионов, а интересы этих групп далеко не всегда совпадают с интересами общества в целом. Чтобы разорвать связи между местной властью и местной элитой, центр, планирующий оптимизацию федералистской системы, в нынешнем своем состоянии разлагающей государство, должен вывести на политическую сцену новых людей. Уточним: даже в случае если чиновники федерального уровня абсолютно добросовестны и неподкупны (я рассказывала о такой ситуации в контексте «пересадки» китайской модели федерализма на российскую почву), было бы целесообразно уволить большинство губернаторов, работавших при старой системе. На деле же по положению вещей на ноябрь 2009 года 24 действующих губернатора руководили своими регионами более 10 лет.

Заключение

России есть чему поучиться у других развивающихся федераций. Во‑первых, для дальнейшего развития стране необходимо федеральное государственное устройство: Россия слишком велика и неоднородна, чтобы быть унитарным государством. Во‑вторых, эффективное функционирование федерализма может быть обеспечено только при наличии сильной политической «вертикали», способной ограничить непродуктивную регионалистскую политику субъектов федерации. Однако формирование административной вертикали путем отмены региональных выборов (вариант Путина) создает для России две значительные проблемы: 1) неадекватность в предоставлении общественных благ в отсутствие отчетности местных правительств перед населением и 2) утопический расчет на честность федеральных властей и их способность к самоконтролю и самоограничению, без которых существование административного федерализма невозможно.
Альтернативой административному федерализму может стать опора на сильные общенациональные политические партии. Дело в том, что при условии сохранения местных выборов сильные партии общенационального масштаба помогают таким образом сбалансировать систему политического стимулирования местных властей, чтобы обеспечить равновесие между интересами местного населения и страны в целом. Единственный эффективный путь создания системы сдержек и противовесов, регулирующей деятельность федеральной власти и партийных боссов, – развитие демократии и обеспечение независимости СМИ как на национальном, так и на региональном уровне. К сожалению, уже давно стало понятно, что российское руководство под сильной партийной системой понимает не наличие сильной оппозиции, а мексиканский вариант конца 1980‑х годов, когда безраздельная власть была сосредоточена в руках ИРП.
Даже если предположить, что события будут развиваться по абсолютно невероятному сценарию, а именно что, несмотря на отсутствие политической конкуренции, в стране случится «российское чудо» по образцу китайского, все равно всегда будет существовать опасность замены чиновников, работающих на благо людей, чиновниками, думающими по большей части о собственной выгоде. Из этого следует, что долговременный успех федерализма в России в огромной степени зависит от развития демократии на всех уровнях. Построение демократических институтов в России – нелегкое и небыстрое дело (до сих пор страна двигалась в противоположном направлении), однако это единственный способ обеспечить эффективное функционирование российского федерализма.

4. Коррупция и верховенство закона
Тимоти Фрай

Из всех проблем, с которыми столкнулась Россия, встав на путь модернизации, самой сложной, пожалуй, можно счесть задачу снижения уровня коррупции и утверждения верховенства закона. Вопросы, связанные с правами человека, корпоративным управлением, уголовным законодательством и др., также актуальны, но масштаб задач, решение которых необходимо для укрепления позиций закона в России, просто ошеломляет. Президент Дмитрий Медведев, возможно, несколько преувеличил, обронив, что «таким уровнем пренебрежения к праву не может “похвастаться” ни одна другая европейская страна»{101}, однако он был очень недалек от истины.
Сокращение масштабов коррупции и утверждение верховенства закона – задача столь же техническая, сколь и политическая. Техническая ее сторона подразумевает создание адекватной системы стимулирования должностных лиц и судебных чиновников, которая обеспечивала бы их заинтересованность в преследовании общественных, а не собственных интересов. Стандартный инструментарий правовой реформы включает в себя усовершенствование системы подготовки судей; увеличение финансирования оплаты труда судей и приставов; компьютеризацию работы судов в целях повышения ее эффективности.
В решении всех этих задач Россия в течение последних нескольких лет продемонстрировала весьма неплохие результаты{102}.
Однако утверждение верховенства закона подразумевает также укрепление политических институтов: обеспечение свободы прессы; поддержку независимых общественных организаций; стимулирование развития неправительственных структур, отслеживающих факты нарушения прав человека, должностных проступков чиновников, обмана потребителей. А в этой области дела у России обстоят плохо – в значительной степени по той причине, что перечисленные аспекты правового регулирования буквально насквозь пронизаны политикой.
Задача модернизации правовых институтов в России по самой своей природе – политическая: дело в том, что коррупция и слабое правовое регулирование исключительно дорого обходясь обществу в целом, в то же время более чем выгодны заинтересованным группам, близким к высшей власти. Вместо того чтобы объяснять коррупцию и пороки правового регулирования техническими проблемами, моральной нечистоплотностью государственных чиновников или наследием советской эпохи, куда продуктивнее признать политическую подоплеку проблемы и искать решения, исходя именно из нее. Налоговая махинация, полюбовно улаженная с компанией, принадлежащей родственникам влиятельных государственных чиновников; правительственный контракт, заключенный со спонсорами «Единой России» в обход более компетентных фирм; звонок губернатора судье с просьбой решить дело в пользу его протеже – все это политический капитал, от которого люди, занимающие высокие посты, вряд ли откажутся добровольно. Следует признать, что за последние 20 лет Россия достигла значительных успехов в деле рационализации правовых институтов, однако политические препятствия, не позволяющие утвердить верховенство закона, по‑прежнему остаются самой большой помехой для осуществления модернизации.
В этой главе я намерен обсудить следующие вопросы. Как эволюционировало качество управления государством в России в течение последнего десятилетия? Можно ли сказать, что сосредоточение власти в Кремле, увеличение расходов на судебную систему, высокие темпы роста экономики каким‑то образом упростили жизнь российским предпринимателям? Привело ли ослабление механизмов контроля за действиями центральной государственной власти к повышению уровня коррупции и деградации системы защиты прав собственности?
Результаты двух масштабных опросов, проведенных в 2000 и 2008 годах среди российских бизнесменов, свидетельствуют о том, что с 2000 года уровень восприятия коррупции вырос (на этом я остановлюсь подробнее несколько позже). Это представляется особенно удивительным, если вспомнить, что многие компании, существовавшие в 2000 году, были вытеснены из бизнеса именно по причине коррупции, то есть выжили как раз те из них, для кого коррупция составляла меньшую проблему, а стало быть, в опросе 2008 года участвовали лишь последние. Получается, что с учетом «смещенности выборки вследствие эффекта выживания» респонденты таких опросов должны были бы недооценивать масштабы коррупции, однако в 2008 году предприниматели констатировали более высокий уровень коррупции, чем в 2000‑м.
Кроме того, в последние годы соблюдение прав собственности, по мнению предпринимателей, стало гораздо больше зависеть от политических связей. Решения по инвестициям напрямую зависят от уверенности потенциальных инвесторов в том, что при необходимости они смогут подать в суд на государство. Более того, политические связи до сих пор остаются ценным активом на случай возникновения споров юридического характера. Как показывают эконометрические расчеты на основании опросов предпринимателей, с учетом прочих равных, малое предприятие может на 9 процентов увеличить свои шансы на победу в имущественном судебном споре с другой небольшой фирмой, заручившись надежными связями в региональном правительстве. Короче говоря, результаты означают, что разница в «условиях игры» для разных игроков на поле российского бизнеса в течение последнего десятилетия постоянно увеличивалась.

Контекст

Россия далеко не единственная из стран со средним уровнем подушевого дохода, страдающая от слабости правовой системы и широкомасштабной коррупции (см. табл. 4.1). Беглый взгляд на два приведенных в таблице параметра позволяет увидеть российскую ситуацию в широком контексте. Индекс восприятия коррупции, составляемый Transparency International – международной организацией по борьбе с коррупцией, основан на 13 опросах, по результатам которых формировался соответствующий рейтинг. Что же касается рейтинга стран по удобству ведения бизнеса под названием Doing Business, составляемого Всемирным банком, он исходит из формальных, прописанных в законодательных актах показателей – таких, например, как количество бюрократических процедур, необходимых для открытия фирмы. Сопоставив Россию с несколькими другими развивающимися странами и странами с переходной экономикой, можно увидеть, что по одним параметрам она опережает целый ряд государств, по другим – занимает весьма низкие позиции.

Табл. 4.1 Коррупция и условия для предпринимательской деятельности в России в сравнении с некоторыми странами с развивающейся и переходной экономикой

Источники: Corruption Perceptions Index, Transparency International, 2009; World Bank, Doing Business 2010, www.doingbusiness.org.

Степень восприятия коррупции в России значительно выше, чем в Польше, Бразилии, Индии и Китае, идентичен украинскому, но ниже, чем в Венесуэле и Узбекистане. Учитывая высокий уровень образования в России, а также относительно высокий уровень жизни населения, нельзя не удивиться масштабам коррупции. С другой стороны, в свете зависимости доходов бюджета от природных ресурсов, а также институционального наследия советских времен, уровень коррупции вовсе не представляется из ряда вон выходящим. В рейтинге Doing Business Россия занимает чуть более высокую позицию: дело в том, что при составлении этого рейтинга в большей степени используются оценки удобства ведения бизнеса де‑юре, чем де‑факто.
Упомянутые проблемы вовсе не новы для России. Еще при царизме тесные связи между государственными чиновниками и компаниями в значительной степени ограничивали независимость судов. Даже после судебно‑правовых реформ 1864 года государственные чиновники еще несколько десятилетий всячески сопротивлялись новым законодательным нормам{103}. В советское время роль закона продолжала сводиться к функции инструмента в руках государственной власти. Никита Хрущев очень точно выразил отношение партийной элиты к принципу верховенства закона: «Что важнее – партия или закон? Мы управляем законом, а не закон нами»{104}. В 1990‑е годы президент Борис Ельцин приступил к широкомасштабным судебно‑правовым реформам, в том числе сделал должность судьи пожизненной, расширил полномочия судов в коммерческих, конституционных и административных делах. При Ельцине был также создан институт мировых судей, со временем очень заметно разгрузивший заваленные работой арбитражные суды и суды общей юрисдикции{105}. Кроме того, управление судами было передано от исполнительных органов власти судебным, находящимся в ведении Верховного суда{106}.
Впрочем, эффект этих реформ был весьма ограниченным – в связи с отчаянной нехваткой средств в федеральном бюджете. Оснащение судов оставляло желать лучшего, доходы судей в реальном выражении существенно упали, а приставам зачастую не хватало средств для выполнения судебных решений. В условиях ослабления федеральной поддержки региональные должностные лица нередко приходили на помощь судам – но, как правило, в обмен на соответствующие блага. Зависимость от неофициальной поддержки – денежными средствами, помещениями, техникой – со стороны региональных и местных официальных лиц радикально ограничивала возможности центральных органов власти в российских регионах в 1990‑е годы{107}.
Президент Владимир Путин, вступив в должность, был полон решимости установить «диктатуру закона» – при этом, благодаря обвалу рубля 1998 года и невиданному взлету цен на нефть, российское государство больше не испытывало дефицита в ресурсах для поддержки судебной реформы. В годы правления Путина был внесен ряд поправок в уголовный и гражданский кодексы. Конечно, идеальными эти кодексы не назовешь, но они способствовали установлению формально‑юридических «правил игры». Судам было предписано создать интернет‑сайты для публикации своих решений, а также привести в порядок материально‑техническую базу, в частности здания, в которых они находились. Кроме того, под личным контролем Путина во всех регионах России (за исключением Чечни) был введен суд присяжных – несмотря на сопротивление со стороны прокуратуры и многих судей. И самое, пожалуй, важное: при Путине многократно увеличилось финансирование. Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы предполагала выделение 44 миллиардов рублей; дополнительные ресурсы были выделены в программе «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы. Базовый оклад судьи составил около 1 тысячи долларов в месяц – для многих российских городов это очень внушительная сумма{108}. Даже в ежегодном докладе Совета Европы, неизменно выдержанном в критичной по отношению к России тональности, в 2009 году по поводу российских судебных институтов отмечалось «значительное повышение социального статуса судей и прокуроров в последние годы и практически полное устранение зависимости от органов исполнительной власти в том, что касается помещений и других базовых нужд судебной системы»{109}. Одним словом, при Путине появились все основания рассчитывать на повышение качества судебных институтов в России.
В то же время огромный ущерб был нанесен другим политическим институтам, исключительно важным для установления верховенства закона. Например, была резко ограничена свобода СМИ. Балл России в рейтинге свободы СМИ, подготовленном Freedom House в 2000 году, составил 4,75 (это лучше среднего показателя по бывшему Советскому Союзу без учета стран Балтии – 5,25), а в 2008 году он уже составлял 6,25 (а это уже хуже того же показателя по той же группе в том же году – 5,92). В общем можно сказать, что на смену российским СМИ времен Ельцина – предельно откровенным, хотя и далеко не всегда беспристрастным, при Путине пришли СМИ солидные, уравновешенные, непрозрачные – и еще более пристрастные.
Путинская администрация потратила немало сил, чтобы взять под контроль бизнес‑ассоциации, располагавшие средствами для защиты своих членов от произвола ненасытных чиновников{110}. Неправительственные организации, которые отслеживали уровень коррупции, нарушение прав человека и защищали права потребителей, тоже подверглись серьезному давлению – особенно те из них, которые финансировались зарубежными фондами.
Но, возможно, самый большой урон имиджу России в области соблюдения базовых правовых норм нанесли вопиюще грубые нарушения прав собственности. В качестве примера приведем лишь несколько (из множества) эпизодов. Банкротство и последующая перепродажа нефтяного гиганта «Юкос» в 2003 году, принудительная продажа принадлежавших иностранным инвесторам акций «Газпрома» в проекте «Сахалин‑2» в 2006 году, экспроприация трех дочерних компаний международного инвестиционного фонда Hermitage Capital в 2008 году – все это закрепило за Россией репутацию страны, не уважающей и не защищающей права собственности. Кроме того, бесплодные расследования многочисленных громких убийств адвокатов, журналистов, активистов правозащитного движения, совершенных при Путине, дали основание усомниться в том, что у российского правительства действительно есть желание обеспечивать соблюдение базовых правовых норм, давно и прочно укоренившихся в жизни европейских соседей.

Итоги президентства Путина: коррупция

Для того чтобы сделать более точный анализ российского правового пространства при президенте Путине, я попросил «Левада‑центр» провести два опроса. В обоих участвовали по 500 бизнесменов из восьми регионов (Воронеж, Нижний Новгород, Екатеринбург, Москва, Смоленск, Башкортостан, Тула и Новгород); первый проводился в 2000‑м, второй – в 2008 году. Опросы проводились в компаниях, представляющих тяжелую и легкую промышленность, финансы, торговлю, строительство – всего 23 сектора экономики (за исключением сельского хозяйства). С каждым из респондентов разговаривали с глазу на глаз, на его рабочем месте. По окончании опроса мы позвонили в каждую пятую компанию, чтобы получить подтверждение верности зафиксированных ответов. Анкеты проходили строжайшее пилотное тестирование, содержавшиеся в них вопросы не предполагали раскрытия какой‑либо конфиденциальной финансовой информации. Характеристики компаний, составивших базу обоих опросов, были примерно одинаковы (см. табл. 4.2). Мы просили респондентов оценить несколько факторов, мешающих ведению бизнеса, по шкале от 1 до 5. С результатами можно ознакомиться в табл. 4.3.

Табл. 4.2 Характеристики компаний и респондентов, участвовавших в опросах 2000 и 2008 гг.

* То есть без учета десяти крупнейших компаний, участвовавших в опросе в 2000 году.

Табл. 4.3 Факторы, мешающие ведению бизнеса в России, 2000 и 2008 гг.

Примечание: оценки давались по пятибалльной шкале, где 1 – «совсем не является препятствием», 5 – «очень серьезное препятствие».

Ответы демонстрируют некоторое улучшение условий ведения бизнеса во время президентства Путина: для респондентов дефицит рабочей силы и конкуренция оказались более серьезными препятствиями, чем налоги и нестабильность законодательной базы, и, в свою очередь, нестабильность законодательной базы в 2008 году представлялась меньшей проблемой, чем в 2000‑м. Самое удивительное, что все эти благоприятные изменения сопровождались резким ростом количества жалоб на коррупцию и на громоздкость базы нормативных актов, напрямую связанной с коррупцией. В 2000 году представители бизнеса оценили коррупцию в 2,43 балла, а к 2008‑му этот показатель вырос до 2,75. Нормативные акты как проблема для бизнеса в 2000 году были оценены в 1,98 балла, а в 2008 году их оценка взлетела до 3,15.
Чтобы подробнее разобраться с восприятием коррупции, мы попросили респондентов оценить по той же пятибалльной шкале, насколько серьезную проблему представляет для них взяточничество на уровне федерального, регионального и муниципального органов власти. Кроме того, респондентам предлагалось оценить уровень взяточничества в проверяющих органах (табл. 4.4).

Табл. 4.4 Распространенность взяточничества в органах власти, 2000 и 2008 гг.

Примечание: оценки давались по пятибалльной шкале, где 1 = «совсем не является проблемой», 5 = «очень серьезная проблема».

В годы президентства Путина картина складывалась следующая: чем ниже уровень власти, тем сильнее, согласно оценкам бизнесменов, он поражен коррупцией. Взяточничество цветет куда более пышным цветом на более низких уровнях, в том числе и в муниципальных, и в проверяющих органах{111}. Тот факт, что в 2008 году предприниматели сочли коррупцию более серьезной проблемой, чем в 2000‑м, представляется весьма значимым – ведь опрос 2008 года проводился в разгар беспрецедентного экономического подъема. Другим словами, России так и не удалось «вырасти» из своих коррупционных проблем.
Эти результаты выглядят тем более неожиданными, что, по логике вещей, предприниматели должны были бы в 2008 году оценивать ситуацию позитивнее, нежели в 2000‑м. Действительно, есть три предпосылки для подобной погрешности восприятия. Во‑первых, так называемый «эффект ореола»: в благоприятной экономической ситуации респонденты, как правило, дают более высокие оценки работе политико‑экономических институтов, нежели во времена экономических спадов, – даже если на самом деле эффективность их работы практически не изменилась. Во‑вторых, в 2008 году, в ситуации заметного усиления авторитарных тенденций в действиях российских властей, респонденты, скорее всего, были куда меньше расположены к критике правительства, чем за восемь лет до этого. Ну и наконец, слабая система правового регулирования и высокий уровень коррупции с большой вероятностью могли обусловить уход с рынка компаний, не приспособленных к функционированию в столь агрессивной среде. Таким образом, результаты опроса, по идее, должны были бы грешить креном в сторону компаний, для которых ни коррупция, ни чрезмерное административное регулирование не являются серьезными проблемами. Такая «поправка на вероятность выживания» применима в основном к небольшим фирмам, которые, как правило, больше всех страдают от коррупции. Каждая из перечисленных предпосылок должна была привести к снижению уровня восприятия коррупции и административного регулирования в 2008 году по сравнению с 2000‑м, однако мы видим в обоих случаях значительное повышение этого уровня. Кроме того, вполне вероятно, что респонденты переоценивали позитивные изменения условий ведения бизнеса.

Правовые институты

Чтобы проанализировать, как россияне меняют свое отношение к эффективности работы судебных институтов, мы попросили респондентов оценить вероятность того, что в случае возникновения тяжбы суд защитит их имущественные права. Речь в данном случае идет о российских государственных арбитражных судах, представляющих собой основное средство разрешения споров между компаниями, а также между компаниями и государством; мы оставляем в стороне суды общей юрисдикции, по большей части занимающиеся уголовными делами. Арбитражные суды имеются почти в каждом российском регионе. В течение последних 20 лет улучшение именно их работы было в центре внимания нескольких реформ{112}.
Чтобы понять, как руководители оценивают эффективность государственных арбитражных судов, мы попросили их ответить на следующие вопросы.

В случае возникновения экономического спора с бизнес‑партнером – верите ли вы, что государственный арбитражный суд может защитить ваши законные интересы?
(1) Да (2) Скорее да, чем нет (3) Скорее нет, чем да (4) Нет

В случае возникновения экономического спора с местной или региональной властью – верите ли вы, что государственный арбитражный суд может защитить ваши законные интересы?
(1) Да (2) Скорее да, чем нет (3) Скорее нет, чем да (4) Нет

Такая формулировка вопросов устанавливает довольно низкую планку доверия судам. Мы ведь не спрашивали руководителей, всегда ли суды защищают их права. Мы только осведомились, надеются ли они, что суд сможет это сделать. В 2000 году 76 процентов руководителей полагали, что суд может защитить их законные интересы в споре с другой компанией, а в 2008 году того же мнения придерживались 89 процентов (табл. 4.5).

Табл. 4.5 Оценка эффективности государственных арбитражных судов, 2000 и 2008 гг. (количество респондентов, ответивших «да» или «скорее да, чем нет», %)

В помощи суда при конфликте с региональными властями они были уверены значительно меньше. В 2000 году 39 процентов руководителей придерживались мнения, что суд сможет защитить их права в споре с региональными властями. В 2008‑м доля таких респондентов увеличилась до 59 процентов (табл. 4.5). Последний показатель на первый взгляд представляется высоким, однако он может отражать несколько разных факторов{113}. Во‑первых, как мы уже отметили ранее, на результатах опросов мог сказаться «эффект ореола», поскольку первый из них проводился в разгар финансового кризиса, а второй – на пике восьмилетнего периода беспрецедентного роста российской экономики. Во‑вторых, поскольку за восемь лет путинского правления власть губернаторов была значительно ослаблена, в 2008 году руководители предприятий, по всей видимости, куда больше, нежели в 2000‑м, полагались на имеющиеся у них рычаги давления на губернаторов в судебных спорах. В‑третьих, возможно, такие меры, как увеличение финансирования судебной системы и реформа 2000 года повысили эффективность работы судов. В‑четвертых, между 2000 и 2008 годами компании, потерпевшие поражение в попытках прибегнуть к помощи судов при спорах с региональной властью, скорее всего, попросту покинули рынок. В таком случае из оставшихся в бизнесе (а значит, и в нашем опросе) значительно большее число фирм должно было выразить надежду на эффективную помощь суда в конфликте с государством{114}. Не забудем также, что респондентов не спрашивали, как они могут использовать суды для защиты своих прав. Вполне возможно, кто‑то из них имел в виду подкуп судей.
Однако напрямую сравнить результаты двух опросов не так‑то просто. На первый взгляд, полученные данные свидетельствуют о том, что в 2008 году компании в гораздо большей степени рассчитывали на суды как на средство защиты прав собственности в спорах с частными компаниями и государственными органами. Но, как уже было отмечено, анализируя результаты, следует учитывать «эффект ореола», «поправку на вероятность выживания» и изменения в степени готовности и склонности бизнесменов к критике власти. Куда надежнее будет сравнить ответы разных компаний в рамках одного опроса.
Впрочем, хотя важно понимать, как бизнес оценивает эффективность судебной системы, мы поставили перед собой несколько иную цель: выяснить, как отношение к судам влияет на экономическое поведение компаний. К примеру, можно ли сказать, что те из них, которые полагаются на защиту суда в спорах с государственными организациями, инвестируют в бизнес больше, чем те, которые в суды не верят? Утвердительный ответ на этот вопрос будет доказывать, что разные компании играют на одном поле по разным правилам.
Чтобы разобраться в этом, мы задали респондентам ряд вопросов, касающихся системы защиты прав собственности. Мы попросили руководителей ответить, планируют ли они крупные вложения денег в течение ближайших 12 месяцев, закупали ли они недавно производственное оборудование, делали ли капитальный ремонт своих зданий и строили ли новые здания. Любое из этих действий свидетельствовало бы о том, что респондент хоть сколько‑то верит в эффективность существующей системы правового регулирования и защиты прав собственности, поскольку готов нести значительные издержки в настоящем в расчете на выгоду в будущем. Если руководитель опасается, что его права собственности могут быть нарушены в любой момент и что правовая система не поможет ему защитить их, едва ли он будет предпринимать столь рискованные шаги.
В 2008 году 49 процентов руководителей планировали на следующий год те или иные капиталовложения, 85 процентов ответили, что в течение предыдущих двух лет покупали новое оборудование. Три четверти всех респондентов в течение последних двух лет предпринимали капитальный ремонт своих зданий и четверть (24 процента) купили за это время новую недвижимость. Сами по себе все эти цифры не особенно много говорят о качестве правового поля: решения об инвестициях могли быть вызваны разными факторами, в том числе и экономическим подъемом или значительным расширением кредитной базы во время президентства Путина. А упомянутые выше причины погрешности играют значительно меньшую роль при сравнении ответов разных респондентов одного опроса – ведь «эффект ореола» в равной степени распространяется на тех, кто верит в перспективность судебной тяжбы с государством, и на тех, кто в нее не верит.
Руководители, считающие, что подавать в суд в случае возникновения конфликта с региональными властями имеет смысл, скорее предпримут какие‑то шаги, свидетельствующие о том, что они полагаются на существующую систему правопорядка и охраны прав собственности, нежели те, кто считает судебное разбирательство бессмысленным (табл. 4.6). Среди верящих в эффективность суда было гораздо больше руководителей, собиравшихся делать новые инвестиции в ближайший год (54 и 40 процентов), покупавших в течение года, предшествовавшего опросу, новое производственное оборудование (89 и 79 процентов) и предпринявших капитальный ремонт своих производственных помещений (77 и 70 процентов). Доля руководителей, затеявших в течение последних 12 месяцев строительство новых зданий, тоже была выше в этой группе – правда, здесь разница уже не столь велика (26 и 21 процент, разница статистически незначима). Все эти цифры свидетельствуют о том, что для стимулирования инвестиций исключительно важно ограничивать произвол властей правовыми методами{115}. Бизнесмены, не видящие смысла или возможности обращаться в суд в случае спора с региональными властями, вкладывают значительно меньше средств, чем более оптимистично настроенные конкуренты. Таким образом, в 2008 году ситуация в бизнесе была явно в пользу компаний, так или иначе обеспеченных возможностью судебной защиты{116}.

Табл. 4.6 Соотношение между инвестиционными решениями компаний и их оценкой возможности прибегнуть к судебной защите прав собственности в случае конфликта с региональными и федеральными властями, 2008 г. (количество респондентов, ответивших «да» и «скорее да, чем нет», %)

* – значимая разница с уровнем статистической значимости 0,01.
** – значимая разница с уровнем статистической значимости 0,10
*** – значимая разница с уровнем статистической значимости 0,05

1. Инвестиционное решение 
2. Компании, не рассчитывающие на судебную защиту при конфликтах с региональными властями 
3. Компании, рассчитывающие на судебную защиту при конфликтах с региональными властями 
4. Компании, не рассчитывающие на судебную защиту при конфликтах с федеральными властями 
5. Компании, рассчитывающие на судебную защиту при конфликтах с федеральными властями 

Различия представляются еще более разительными при переходе к федеральному уровню, то есть при анализе уверенности компаний в эффективности судебной защиты их прав в случае конфликта с федеральными властями (см. два последних столбца в табл. 4.6). В трех случаях из четырех разницу оценок тех, кто не надеется на благоприятный исход судебной тяжбы с федеральными властями, и тех, кто на такой исход рассчитывает, можно назвать статистически значимой. В четвертом же случае она ниже стандартного уровня значимости (р = 0,12).
Разница в ответах между этими двумя группами высвечивает исключительно важный факт, определяющий условия функционирования компаний в России: неприкосновенность собственности очень сильно зависит от того, имеет ли та или иная фирма возможность защитить себя от посягательств со стороны государства. В идеале инвестиционные решения принимаются на основании экономических соображений в условиях, когда возможность обеспечить себе судебную защиту играет значительно меньшую роль, чем экономическая производительность. В сегодняшней России дела обстоят совсем иначе.
Интересно, что между уровнем инвестиций и оценкой потенциальной эффективности обращения в суд в случае конфликта с другой частной компанией практически никакой связи нет. У тех, которые рассчитывают на судебную защиту в подобной тяжбе, и у тех, которые на такую защиту не полагаются, уровень инвестиций приблизительно одинаков. Таким образом, проблема укрепления прав собственности в России коррелирует не столько со способностью государства принимать решения в тяжбах между частными организациями и обеспечивать выполнение этих решений, сколько с ограничением произвола именно государственных должностных лиц{117}.

О пользе друзей в высоких инстанциях

Поставив перед собой задачу исследовать эффект от наличия связей в региональном правительстве, в 2008 году мы опробовали несколько иную стратегию опроса. Вместо того чтобы задавать вопросы всем респондентам и потом оперировать усредненными данными, я придумал четыре слегка разнящихся между собой гипотетических сценария конфликта (с компаниями разных размеров и с разными связями в региональных органах власти) и случайным образом распределил эти сценарии по анкетам. Я спрашивал, рассчитывают ли респонденты, что суд защитит их права в одном из этих конфликтов. Поскольку сценарии распределялись между респондентами случайным образом, разница в ответах объясняется исключительно небольшими различиями в поставленных вопросах. Иными словами, результаты в данном случае вполне значимы, поскольку само устройство вопроса имплицитно учитывает все факторы, которые могут повлиять на ответы: размер, местонахождение и специализацию компании, вовлеченной в гипотетический конфликт, а также индивидуальные характеристики респондента.
Вот как выглядел один из сценариев:

Предположим, ваша компания выполнила большой заказ стоимостью 10 процентов ее годового дохода для [небольшой компании, в которой работает около 100 сотрудников/большой компании, в которой работает около 3 тысяч сотрудников]. Вы получили от заказчика 50 процентов стоимости заказа в качестве предоплаты, но остальное он выплачивать отказывается, ссылаясь на то, что не удовлетворен качеством вашей продукции. Вы уверены, что продукция была представлена ему в исправном техническом состоянии. Как вы думаете, сможет ли ваша компания защитить свои интересы, обратившись в государственный арбитражный суд?
(1) Да (2) Скорее да, чем нет (3) Скорее нет, чем да (4) Нет

Половина респондентов получила еще одну вводную: «компания‑заказчик имеет связи в региональном правительстве»{118}.
Нет ничего удивительного в том, что компании, состоящие в хороших отношениях с региональными властями, рассчитывают на более внимательное и справедливое отношение со стороны государственных арбитражных судов. Интереснее оценить масштабы выгод, получаемых за счет политических связей. Из респондентов, которым говорили, что в гипотетической компании‑ответчике работает около 100 сотрудников, 79 процентов сочли, что суд смог бы защитить их права (табл. 4.7). А вот среди тех, кому досталась такая же по размеру компания, известная своими связями в региональном правительстве, этот показатель оказался на 9 процентов ниже. В случае с большой компанией (3 тысячи сотрудников) на поддержку суда рассчитывали 70 процентов респондентов и 64 процента надеялись, что суд отстоит их права в тяжбе с такой же компанией, имеющей связи в региональном правительстве. Поскольку в данном опросе не учитываются другие факторы, которые могли бы помочь компании защитить свои имущественные права, выгоды наличия политических связей – налицо.

Табл. 4.7 Количество респондентов, рассчитывавших на эффективную судебную защиту прав их компании в случае гипотетического конфликта (респонденты, ответившие «да» или «скорее да, чем нет», %)

Оговорки и замечания

Впрочем, необходимо учитывать ограниченную применимость приведенных выше выводов. В своем анализе мы сосредоточились почти исключительно на не имеющих стратегического значения фирмах, и полученные результаты ни в коей мере нельзя экстраполировать на крупные политически значимые компании, работающие в добывающей отрасли. Нельзя распространять их и на иностранные компании, у которых иные отношения с государством, чем у рядовых российских фирм, участвовавших в наших опросах. Эти рядовые компании крайне редко фигурируют в заголовках новостей – в отличие от российских нефтегазовых гигантов и ведущих иностранных фирм, но тем не менее они достойны внимания, поскольку именно в них и работает подавляющая часть россиян, без них невозможны диверсификация экономики и снятие ее с «нефтегазовой иглы» и они до сих пор недостаточно изучены.
По полученным нами результатам можно судить только об отношениях бизнеса с государством, но практически ничего нельзя сказать о состоянии системы правового регулирования и уровне коррупции при рассмотрении уголовных дел или дел, касающихся защиты прав человека. Впрочем, есть основания полагать, что суды общей юрисдикции, рассматривающие основную часть всех дел, издавна работали значительно хуже, чем арбитражные суды, эффективность которых мы анализируем{119}. И наконец, наши результаты были получены до финансового кризиса, разразившегося осенью 2008 года. Вызванные им тенденции – рост роли государства в экономике и повышение зависимости многих компаний от государства – не сулят ничего хорошего.

Слово за президентом Медведевым

Президент Медведев сделал ряд ярких заявлений в области правовой реформы и утверждения верховенства закона. Он описал «правовой нигилизм» и «вековую коррупцию, с незапамятных времен истощавшую Россию»{120}. Этот юрист без опыта работы в органах госбезопасности своими критическими высказываниями заставил некоторых наблюдателей поверить в то, что в России будет построено правовое государство.
Увы, реальные успехи на почве преобразований правовой системы пока весьма скромны; кроме того, действия президента нередко входят в противоречие с его же риторикой. Летом 2008 года он подписал поправки к закону о неправительственных организациях, облегчившие правила регистрации, но практически не затронувшие громоздкие регулирующие нормы, безмерно затрудняющие деятельность этих организаций. Он подчеркнул значение независимости судов, однако в то же время вновь предложил внести изменения в порядок выбора кандидатуры и утверждения председателя Конституционного суда. Новый порядок предполагает назначение председателя по представлению президента, в то время как до того он избирался другими судьями. Далее, во время президентства Медведева государство начало второй процесс против совладельца и главы компании «Юкос» Михаила Ходорковского и прекратило практику судов присяжных в делах, связанных с государственной изменой или иными обстоятельствами, имеющими политическую окраску.
К сожалению, Медведев не уделял внимания деталям предлагаемых им самим мер и почти ничего не делал для их реализации. Недавнее решение о сокращении численности личного состава милиции на 20 тысяч человек и о повышении жалования оставшимся сотрудникам – яркий пример свойственного ему двойственного подхода. С одной стороны, сокращение предоставляет властям возможность «отделить зерна от плевел» и поощрить законопослушных сотрудников. С другой – Министерству внутренних дел дан на это год, и ничто не исключает варианта, при котором будут сокращены так и не занятые должности, число которых не так уж сложно подогнать под искомые 20 тысяч; к тому же реформу проводит само МВД. Более того, согласно концепции Медведева, никто из высоких милицейских чинов увольнению не подлежит, а организовать и возглавить борьбу с коррупцией поручено главе ведомства – едва ли такая борьба будет эффективной. Учитывая громкие скандалы с участием милиции, разражающиеся в последнее время с поразительной регулярностью (в том числе и нашумевшую бойню в московском супермаркете, учиненную офицером милиции, и видео‑обращение новороссийского милиционера, в котором он живописует коррупцию в местных правоохранительных органах), эти шаги едва ли можно счесть соответствующими обличительному пафосу медведевских речей о необходимости обуздания коррупции и утверждения верховенства закона. На майора Алексея Дымовского, который «вынес сор из избы», опубликовав на YouTube видеоролик, обличающий коррупцию в милицейских рядах, было недавно возбуждено дело по обвинению в «мошенничестве, совершенном лицом с использованием своего должностного положения».
Более перспективным (хотя и вызванным трагическими событиями) выглядит решение Медведева об увольнении 20 сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний, начальника Управления следственных изоляторов и тюрем Москвы, а также начальника Управления налоговых преступлений Москвы Анатолия Михалкина в связи со смертью в следственном изоляторе Сергея Магнитского, юриста инвестиционного фонда Hermitage Capital{121}. Магнитский подробно описал преступную схему хищений, в которую были вовлечены сотрудники МВД – подчиненные Михалкина.
Пассивность и отсутствие значимых действий Медведева порой оправдывают его осторожностью или слабостью позиций – ведь у его предшественника и наставника, премьер‑министра Путина, куда более сильные связи в органах безопасности. Однако не будем забывать, что президент Медведев занимает свою должность не первый год, и каждый следующий месяц, не ознаменованный конкретными действиями, направленными на улучшение правового пространства, убавляет оптимизма в отношении его намерений и возможностей реально изменить существующую систему.
Справедливости ради стоит отметить, что ситуация для Медведева осложнялась мировым экономическим кризисом, последствия которого были особенно тяжелы для России. Такие меры, как увеличение доли государственной собственности в чересчур несговорчивых компаниях и повышение роли государственных банков, возможно, имели какой‑то смысл с макроэкономической точки зрения, однако в России такого рода шаги всегда чреваты побочным эффектом: ростом коррупции и злоупотреблений государственной властью. По мере увеличения зависимости компаний от государственных банков и государства как собственника их уязвимость перед злоупотреблениями чиновников тоже растет. Все это означает, что коррупция и связи в госаппарате будут и дальше влиять на бизнес – по крайней мере в краткосрочной перспективе{122}.

Выводы

Можно ли – учитывая длинный список уже провалившихся российских реформ, авторитарность правления и высокую степень зависимости от природных ресурсов – ожидать значительных улучшений в российской системе правового регулирования? Перечисленные факторы, естественно, к оптимизму не располагают, однако вспомним о том, что уровень коррупции в России выше, чем можно было бы ожидать, исходя из качества образования и здравоохранения в стране. Хотя работы предстоит, разумеется, непочатый край, все же за последние 20 лет России удалось достичь значительных успехов в технической модернизации правовых институтов.
Но утверждение верховенства закона требует изменений и в политических отношениях – изменений, обеспечивающих одни и те же правила игры для «влиятельных» и «маловлиятельных». Увы, на этом фронте Россия достигла значительно меньших успехов. Есть мнение, что в стране период захвата государства частным бизнесом сменился периодом захвата частного бизнеса государством{123}. Препятствуя сколько‑нибудь значимой политической либерализации, в том числе формированию механизмов ограничения избирателями произвола государственных чиновников, Россия будет все чаще и во все большем масштабе сталкиваться с проблемами в деле построения правового государства. Некоторые из наименее радикальных предложений по усовершенствованию системы правового регулирования в России предполагают поиск путей отделения государственной власти от процесса политической либерализации. Как уже говорилось, качество работы российских судов при разборе рутинных тяжб между частными фирмами вполне приемлемо, зато, когда дело доходит до случаев, имеющих политическую подоплеку, или когда на кону очень большие деньги, их эффективность резко снижается.
Один из возможных путей ограничения власти государства – наделить дополнительными правами бизнес‑ассоциации, предоставив им таким образом возможность эффективнее защищать интересы собственных членов. Как показывает Динисса Дуванова{124}, российские компании нередко создают такие объединения, чтобы спастись от мелкой коррупции. В унисон ей Уильям Пайл{125} утверждает, что члены этих организаций в России чаще оказывают противодействие произволу властей, активнее лоббируют институциональные реформы и смелее инвестируют в производственный капитал.
Кроме того, России пошло бы на пользу изменение административного деления. В нынешнем варианте правовая юрисдикция совпадает с политической – в том смысле, что в каждом регионе имеется один арбитражный суд, по причине этой своей единственности практически беззащитный перед давлением со стороны единственного же главы региона – губернатора. Если пересмотреть административное деление таким образом, чтобы полномочия каждого арбитражного суда распространялись на несколько регионов, это могло бы повысить самостоятельность судей, снизив их зависимость от губернаторов. Точно так же представляется полезным ввести ротацию судей между несколькими регионами: тогда каждому из них будет сложнее завести близкую дружбу с губернатором. Понятно, что главы регионов (и многие судьи) будут препятствовать введению таких изменений, но общество в целом только выиграло бы от них.

5. Роль высокотехнологичных отраслей
Кит Крейн и Артур Усанов

Политики всего мира обожают поддерживать высокотехнологичные отрасли, где разрабатываются и применяются новые методы производства и создаются ранее не существовавшие продукты или услуги. Отрасли экономики, в которых доля расходов на научно‑исследовательские и опытно‑конструкторские работы (НИОКР) в общем объеме выручки значительно превышает средний{126}, считаются исключительно привлекательными, поскольку спрос на их продукцию зачастую стремительно растет. Зарплаты в этих отраслях, как правило, тоже существенно выше средних. Воздействие производственных процессов на окружающую среду в большинстве случаев, наоборот, ниже среднего уровня. Нередко НИОКР в этих отраслях оказываются полезными и для других отраслей.
Российские политики в этом смысле не отличаются от своих зарубежных коллег: и президент Дмитрий Медведев, и премьер‑министр Владимир Путин считают, что за ростом высокотехнологичных отраслей стоит рост российской экономики в целом{127}.
В этой главе мы попытаемся найти ответ на вопрос: есть ли у этих надежд шансы на претворение в жизнь? Начнем с оценки того наследства, которое получила постсоветская Россия в области высоких технологий, затем предпримем анализ пяти высокотехнологичных отраслей со значительными уровнями продаж в России и за рубежом: программного обеспечения (ПО), нанотехнологий, атомной промышленности, авиационно‑космической отрасли и вооружений. Мы обсудим структуру, объемы продаж, сильные и слабые стороны каждой из них, а также препятствия на пути их развития и потенциальные результаты политики российских властей в этой области. В заключение разберем возможные варианты дальнейшего развития этих отраслей и роль высокотехнологичных производств в российской экономике.

СССР и Россия: преемственность в области высоких технологий

Россия унаследовала от Советского Союза обширную кадровую базу высокообразованных ученых и хорошо обученных инженеров, систему государственных лабораторий и научно‑исследовательских институтов, конструкторских бюро и предприятий, производивших очень сложные механизмы и оборудование. Именно благодаря всему этому СССР удалось добиться значительных технических достижений, таких, например, как запуск первого искусственного спутника Земли, первый полет человека в космос, разработка и производство первых в мире сверхзвуковых транспортных самолетов, строительство первой в мире атомной электростанции, подающей электроэнергию в общие энергосети. Кроме того, Советский Союз производил множество весьма сложных систем вооружения, в том числе истребители высочайшего технического уровня, межконтинентальные баллистические ракеты, ядерное вооружение. Фактически, большинство крупнейших достижений Советского Союза в области гражданских технологий самым непосредственным образом связаны с военными разработками.
После распада Советского Союза внимание российских политиков к высоким технологиям резко ослабло. Объемы всех высокотехнологичных производств – за исключением отрасли ПО – резко упали (как, впрочем, и объемы большинства других отраслей). Самый серьезный спад претерпели авиационно‑космическая отрасль и военная промышленность: объем внутренних закупок сократился в 1990‑е годы на 80 процентов{128}.
Вклад высокотехнологичных отраслей в рост ВВП России, в 1998–2008 годах составлявший в среднем 6,8 процента в год, был весьма невелик. Однако объемы производства машин и производственного оборудования (а именно они являются основной областью применения высоких технологий) с 1998 года начали стремительно расти, затмевая даже общие темпы роста ВВП.
Поначалу в основе восстановления российской экономики лежали те же механизмы, что и в случае с другими переходными экономиками: рыночная дисциплина и перенос центра тяжести с государственной собственности на частную. Эти преобразования во много раз повысили эффективность использования капитала и других ресурсов. Процентный рост производительности труда в течение этого периода выражается двузначной цифрой. Лидерами возрождения стали те отрасли, которыми в советские времена практически пренебрегали, а также отрасли, претерпевшие резкий спад объемов производства в первое десятилетие переходного периода: розничная и оптовая торговля, строительство, транспорт, телекоммуникации (рис. 5.1). Несмотря на огромный удельный вес продуктов нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей и газодобывающей отраслей в российском экспорте и налоговых поступлениях, изменения в уровнях добычи нефти и природного газа не были непосредственной причиной общего роста производства, хотя, разумеется, доходы от экспорта этой продукции сыграли очень важную роль в притоке финансов, который, в свою очередь, стимулировал бурный рост строительства и розничной торговли.

Рис. 5.1 Вклад отраслей в рост ВВП в 1998–2008 гг.

Примечание: в отрасли машиностроения используются данные по «машиностроению и металлообработке» за 1999–2000 гг., по «производству машин и оборудования» – за 2001–2008 гг.
Источник: Росстат. Статистический ежегодник.

Советская производственная база по сей день составляет основу российских высокотехнологичных отраслей: производства материалов с улучшенными свойствами, атомной энергетики, авиационно‑космической и других отраслей оборонной промышленности. Единственная появившаяся в постсоветское время отрасль – разработка ПО.
Источником человеческого капитала для высокотехнологичных производств в России по‑прежнему остаются образовательные и научно‑исследовательские учреждения, работающие с советских времен. Разумеется, образовательная система претерпела определенные изменения, однако страна до сих пор занимает довольно высокие места в различных международных рейтингах естественно‑научной, математической и технической подготовки школьников и студентов, а ведь именно эта подготовка и составляет образовательный базис высокотехнологичных отраслей. Более того, количество людей с университетскими дипломами значительно увеличилось за постсоветский период (см. рис. 5.2). И хотя число выпускников, специализирующихся на математике и естественных науках, практически не меняется, количество выданных дипломов по инженерным специальностям возросло за последние годы со 146 тысяч (1990 год) до 207 тысяч (2007 год).

Рис. 5.2 Выпускники российских частных и государственных университетов, 1990, 1998–2007 гг.

Источник: выполненные автором вычисления основаны на данных, представленных на сайте статистики российского образования, stat.edu.ru.

Разветвленная система научно‑исследовательских лабораторий и конструкторских бюро значительно сократилась с тех пор, как Советский Союз перестал существовать. Из всех постсоветских стран Россия больше других преуспела в сохранении хотя бы части таких лабораторий, однако количество их сотрудников значительно снизилось. Численность инженеров и конструкторов упала с 1,94 миллиона человек (1990 год) до 793 тысяч (2008 год){129}. К примеру, общее число работников советской атомной промышленности (как военной, так и гражданской) в 1991 году оценивается в 200–222 тысячи. Сегодня же исследования в этой области ведутся лишь в нескольких базовых лабораториях.
Затраты на НИОКР тоже сократились. В 2008 году они составляли 1,14 процента ВВП, что значительно ниже среднего уровня по странам – членам ОЭСР, но выше аналогичного показателя большинства стран с близким уровнем ВВП на душу населения. Основной потребитель государственных расходов на разработки, не связанные с обороной, – Федеральное космическое агентство (Роскосмос). За ним следуют: Российская академия наук, Федеральное агентство по науке и инновациям, Российская академия медицинских наук{130}. Доля университетов в финансировании разработок по‑прежнему невелика. В отличие от большинства стран – членов ОЭСР, в России бо льшую часть работ (61 процент) финансирует государственный сектор, на долю частного сектора приходится 29 процентов, на иностранные источники финансирования – 9 процентов{131}.
После развала Советского Союза Российской академии наук досталось подавляющее большинство советских исследовательских мощностей. Однако и масштабы РАН тоже значительно уменьшились за последние два десятилетия. Количество лабораторий, не связанных с Академией, сократилось еще существеннее.
В течение переходного периода одни источники поддержки высокотехнологичных производств исчезали, другие – появлялись. В частности, развитие российских высоких технологий интенсивно стимулировали иностранные компании, которые заключали договоры субподряда, создавали совместные предприятия, приобретали и строили собственные научно‑исследовательские лаборатории или финансировали исследования независимых лабораторий и академических институтов. Нередко российских ученых приглашали в зарубежные фирмы в качестве консультантов. Все эти новые виды деятельности заметно изменили характер НИОКР и структуру высокотехнологичных отраслей в целом.

Роль высокотехнологичных отраслей в сегодняшней экономике

Согласно методологии Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в наибольшей степени высокие технологии используются в следующих девяти продуктовых группах (по международной стандартной торговой классификации, МСТК): 1) авиационно‑космическая; 2) компьютеры и оргтехника; 3) электроника и телекоммуникации; 4) фармацевтика; 5) оборудование для научных исследований; 6) электрооборудование; 7) химикаты; 8) неэлектрическое оборудование; 9) вооружения{132}. Из вышеперечисленного конкурентоспособной на международном рынке можно считать следующую российскую продукцию:
1) ПО для компьютеров и офисного оборудования;
2) специальные материалы, в том числе произведенные с применением нанотехнологий;
3) ядерные технологии в производстве машинного оборудования, кроме производящего электричество;
4) продукция авиационно‑космической отрасли;
5) вооружение.

В этом разделе мы проанализируем все пять пунктов этого списка. Концепция долгосрочного социально‑экономического развития России на период до 2020 года, принятая российским правительством в ноябре 2008 года, включает в эту группу еще кораблестроение и радиоэлектронику. Однако – за вычетом отдельных узкоспециальных изделий – продукция этих двух отраслей (пока) значительно не дотягивает до уровня международных стандартов. Более того, кораблестроение, как правило, не причисляется к высокотехнологичным отраслям. Президент Медведев упомянул еще и фармацевтику, но объем российского экспорта фармацевтической продукции весьма незначителен и серьезных инноваций в этой отрасли тоже в последнее время не было.

Программное обеспечение и информационные технологии (ИТ)

Российская индустрия программного обеспечения являет собой классическую «историю успеха». Весьма скромные доходы начала 1990‑х теперь выросли в десятки раз. В 2008 году совокупная выручка отрасли составила около 5,5 миллиарда долларов, причем почти половину этой суммы составляли доходы от экспорта{133}. В целом российский рынок, как показано на рис. 5.3, значительно вырос за счет продаж, осуществлявшихся в России такими иностранными компаниями, как Oracle и Microsoft. Впрочем, его объем все же не дотягивает до масштабов индийского рынка ПО и ИТ‑услуг, доходы которого в 2008 году составили 60 миллиардов долларов{134}.

Рис. 5.3 Российский рынок программного обеспечения и информационных технологий, 2005–2009 гг.

e  – приблизительная оценка.
Источник: CNews Analytics. 2009. www.cnews.ru.

Российская индустрия ПО и информационных технологий очень молода. Почти все существующие на настоящий момент ИТ‑компании России были созданы российскими предпринимателями. Изначально большинство этих предпринимателей работали в государственных компьютерных центрах, научно‑исследовательских институтах и на оборонных предприятиях. Отрасли, безусловно, пошли на пользу молодость ее представителей, отсутствие груза старых активов, небольшой размер компаний: правительство не утруждало себя регулированием (в противном случае государственное вмешательство неизбежно тормозило бы ее рост). Низкая капиталоемкость облегчила вход на рынок и продажу бизнеса{135}. В результате ИТ‑отрасль была и остается одной из самых открытых в России.
В 1999 году McKinsey Global Institute пришел к выводу, что отрасль ПО является российским лидером по производительности труда: она составляла 38 процентов от уровня соответствующего показателя в США и в среднем в два раза превышала производительность труда в десяти других отраслях экономики, рассмотренных в исследовании{136}.
Стремительный рост российской экономики в 1999–2008 годах обусловил существенное повышение спроса на ИТ‑продукцию и услуги со стороны бизнеса, правительства и населения. Другим фактором, стимулировавшим рост этой отрасли, было ужесточение мер по защите интеллектуальной собственности и борьбе с пиратством: объем контрафактной программной продукции снизился с 87 (2004 год) до 68 процентов (2008 год){137}. В результате объемы продаж ПО и ИТ‑услуг на российском рынке за период с 2005‑го по 2008 год увеличились более чем в два раза – и это несмотря на экономический кризис 2009 года, приведший к значительному снижению затрат компаний на ИТ‑продукцию (рис. 5.3).
Пожалуй, самым убедительным свидетельством конкурентоспособности и прочных позиций российской индустрии программного обеспечения можно счесть стремительный рост объемов экспорта (рис. 5.4). Начало расцвета офшорного программирования в России приходится на тот момент, когда в начале 2000‑х годов лопнул «доткомовский» пузырь, и американские и европейские компании наперегонки бросились на поиски путей сокращения издержек{138}.

Рис. 5.4 Экспорт российского программного обеспечения, 2002–2009 гг.

Источник: «Руссофт». Обзор компаний – разработчиков программного обеспечения. 2009.

IDC – транснациональная научно‑исследовательская компания, специализирующаяся на информационных и коммуникационных технологиях, – пришла к выводу, что «превосходная техническая квалификация, добросовестно разработанные методики, высокий образовательный уровень, обеспечивающий достойное качество и техническую организацию проектов, составляют сильные стороны российской индустрии ПО и информационно‑технологических услуг»{139}. Хотя зарплаты в российской ИТ‑отрасли выше, чем в Индии и Китае, и шансов обогнать Индию на рынке офшорных услуг в ИТ‑бизнесе у России практически нет, очень вероятно, что она будет продолжать наращивать свое присутствие в высокотехнологичном сегменте этого рынка, а также на рынке коробочного программного обеспечения.
Согласно классификации, принятой некоммерческим партнерством «Руссофт», весь экспорт программных продуктов из России подразделяется на три категории:
1. Коробочное ПО.  Сюда входят продающиеся или сдающиеся в аренду программы. Лидером на этом рынке является компания «Лаборатория Касперского», специализирующаяся на разработке антивирусного ПО; ее доходы в 2008 году составили 360 миллионов долларов, из которых 260 миллионов приходились на экспорт{140}. Продукция компании регулярно занимает высокие позиции в рейтингах крупнейших изданий, посвященных программному обеспечению. На российском рынке антивирусного ПО действуют еще два разработчика, по масштабам уступающие «Лаборатории Касперского»: Agnitum и Doctor Web. Можно назвать и несколько других производителей ПО с высоким уровнем продаж на международном рынке: «Транзас» (навигационные системы, программы‑тренажеры, системы управления движением судов), ABBYY (системы распознавания текста, конвертации документов, обработки данных, лингвистическое ПО), PROMT (системы автоматического перевода), Parallels (ПО для виртуализации и автоматизации).
2. Офшорное программирование (услуги по разработке ПО).  Речь идет о случаях, когда зарубежные компании заказывают российским разработку ПО или оказание ИТ‑услуг. При этом право на производимую интеллектуальную собственность переходит зарубежным компаниям. Большинство российского ПО разрабатывается именно таким образом (см. рис. 5.5). Компании‑субподрядчики известны меньше, однако в некоторых из них (EPAM Systems, Exigen Services, Luxoft) работают тысячи программистов и компаний‑разработчиков по всему миру. Их с полным правом можно назвать транснациональными. Кроме того, есть сотни российских фирм, где работают не более 100 человек. По оценкам «Руссофт», в 2008 году в отрасли в общей сложности было занято около 50 тысяч человек.

Рис. 5.5 Состав российского экспорта программной продукции, 2008 г.

Источник: «Руссофт». Обзор компаний – разработчиков программного обеспечения. 2009.

3. Центры разработки ПО, принадлежащие международным компаниям.  Высокое качество научных исследований и наличие квалифицированных кадров делают Россию исключительно привлекательной в глазах руководителей крупных международных компаний, основавших в России собственные центры программирования и разработок. Назовем лишь несколько из таких корпораций: Alcatel, Ericsson, Google, Intel, Motorola, Samsung, Sun Microsystems.
Дальнейшее развитие российской ИТ‑отрасли в огромной степени зависит от улучшения делового климата в стране – в особенности для компаний, занимающихся офшорным программированием, поскольку им приходится конкурировать на мировом рынке. Как уже было отмечено ранее, уровень знаний россиян в естественных науках и математике остается традиционно высоким – об этом свидетельствуют и успехи российских студентов и школьников на международных олимпиадах. Однако некоторые производители ПО жалуются, что наличие университетского образования далеко не всегда гарантирует соответствие сотрудника требованиям современного рынка. С ними, впрочем, не согласен директор одной крупной российской ИТ‑компании. В интервью одному из авторов этой статьи он назвал нынешний уровень выпускников вузов в основном высоким и не согласился с тем, что российские студенты не могут конкурировать с зарубежными. Напротив, качество их профессиональных знаний и понимание структуры и специфики отрасли продолжают улучшаться.
Тем не менее место России в общем рейтинге смещается вниз за счет неблагоприятных для бизнеса условий и коррупции (табл. 5.1). Хотя Россия занимает относительно неплохое место в Индексе развития информационных и телекоммуникационных технологий Международного телекоммуникационного союза, измеряющем доступность и уровень использования информационно‑коммуникационных технологий, а также пользовательские навыки населения, в рейтингах, учитывающих регулирующие механизмы и политику государства, ее показатели несравнимо скромнее{141}.

Табл. 5.1 Позиции России в некоторых рейтингах информационно‑коммуникационных технологий

Значительное препятствие для развития отрасли – неразвитость налоговой системы{142}. Компании в секторе производства ПО часто уклоняются от уплаты подоходных налогов, социальных выплат и НДС за счет найма независимых субподрядчиков. Благодаря этому они не нанимают постоянных сотрудников, которые обходятся значительно дороже. В таких условиях традиционные стимулы: повышение по служебной лестнице, опционы и прочие средства увеличения лояльности сотрудников – работают куда менее эффективно. К тому же из‑за отсутствия достаточно подготовленных и лояльных сотрудников компании не могут получить опыт управления большими проектами.
Однако самое главное препятствие для развития отрасли – преступность и коррупция в правоохранительных органах и государственных учреждениях{143}. Подкуп инспекторов, налоговиков, милиции – все эти расходы становятся тяжким бременем для бизнеса. Правоохранительные органы могут в любой момент наложить штраф почти на любую фирму, под любым – самым неубедительным – предлогом затребовав отчетность за многие годы. Если в этой документации не к чему придраться, можно сфабриковать нарушения и угрожать руководству судом и тюрьмой, вымогая таким образом взятки. Бывали прецеденты, когда бизнесменов шантажировали угрозой похищения членов их семей или расправы с ними. В такой атмосфере устрашения и принуждения у предпринимателей отсутствует стимул для расширения бизнеса – напротив, они стараются вывести свои активы из России.
Нанотехнологии
Российское правительство объявило развитие нанотехнологий приоритетной задачей государственного масштаба. В постсоветской России практически ни одной технологической отрасли не уделялось столько внимания, сколько нанотехнологиям. Идея сделать Россию одним из мировых лидеров в этой отрасли идет с самого верха.
Правительство утвердило несколько программ поддержки и стимулирования развития нанотехнологий; на выполнение научно‑исследовательской работы и создание необходимой инфраструктуры выделили очень существенные суммы (табл. 5.2). В 2007 году была создана Российская корпорация нанотехнологий («Роснано»), уставной капитал которой составил 130 миллиардов рублей; основная ее задача – поощрение коммерческих инициатив в области нанотехнологий. К концу 2010 года «Роснано» утвердила инвестиции в размере 123 миллиардов рублей в 93 проекта (в том числе и в другие инвестиционные фонды) и стала лидером среди российских компаний, инвестирующих средства инвесторов в области высоких технологий{144}.

Табл. 5.2 Затраты государства и частных компаний на развитие нанотехнологий, 2008–2015 гг. (млрд рублей)

н. д. – нет данных.
Источник: Министерство образования и науки Российской Федерации. Федеральная целевая программа по развитию наноиндустрии до 2015 года. 2008. mon.gov.ru.

Нынешнее состояние нанотехнологий в России отражает как сильные, так и слабые стороны того, как в России ведутся исследования и внедряются инновации. Теоретические исследования российских ученых в области нанотехнологий можно назвать вполне конкурентоспособными. За период с 1995‑го по 2007 год Россия заняла шестое место в мире по количеству публикаций по этой теме – следом за США, Китаем, Японией, Германией и Францией{145}. В 1999 году Российская академия наук начала издавать журнал «Нано– и микросистемная техника». Государственные расходы на проекты и инициативы в этой области в 2008 году превысили 1 миллиард долларов, и Россия оказалась по этому параметру на третьем месте в мире – после США и Японии{146}.
На этапе коммерциализации инноваций Россия продемонстрировала несколько более скромные результаты: по числу патентов в области нанотехнологий она заняла 16‑е место, российские патенты составили 0,2 процента от общего числа мировых{147}. Инновационная активность российских компаний в нанотехнологической отрасли была весьма умеренной. В октябре 2009 года на форуме, организованном «Роснано», президент Медведев жаловался на отсутствие в российских деловых кругах интереса к нанотехнологиям.
Помимо «Роснано», в России имеется несколько частных компаний, работающих в нанотехнологической отрасли. Компания «НТ‑МДТ» (www.ntmdt.ru) была основана в 1989 году Виктором Быковым, начальником лаборатории Института физических проблем. Компания специализируется на разработке и изготовлении микроскопов со сканирующим зондом и другого оборудования, необходимого для исследований в области нанотехнологий. Компании принадлежит 10 процентов мирового рынка таких микроскопов и 90 процентов рынка России и СНГ. В 2007 году доходы «НТ‑МДТ» составили около 65 миллионов долларов. В 2008 году в национальном докладе «Инновационное развитие – основа модернизации экономики России» «НТ‑МДТ» была выделена в числе претендентов на звание самых коммерчески успешных российских компаний, занимающихся нанотехнологиями. Она располагает широкой сетью зарубежных поставщиков и двумя филиалами за границей: в Нидерландах и Ирландии. «НТ‑МДТ» инвестирует 15–20 процентов своего дохода в НИОКР и ведет активное сотрудничество с зарубежными научно‑исследовательскими лабораториями и организациями{148}.
Компания «Оптоган» (www.optogan.ru) была основана в 2004 году в Финляндии группой ученых из санкт‑петербургского Физико‑технического института имени Иоффе. Она разрабатывает и производит сверхъяркие светодиоды. Запатентованные разработки позволили значительно повысить эффективность светодиодного освещения и существенно снизить его стоимость. «Оптоган» располагает научно‑исследовательскими отделениями в Финляндии и опытной производственной линией в Германии. В декабре 2008 года компания была куплена госкорпорацией «Роснано» совместно с инвестиционным фондом «Группа ОНЭКСИМ», принадлежащим миллиардеру Михаилу Прохорову, и еще одной российской компанией. В настоящий момент «Оптоган» наращивает объемы производства в Санкт‑Петербурге. Общая сумма инвестиций в проект составляет 3,4 миллиарда рублей. Инвесторы надеются, что к 2013 году доходы достигнут 6 миллиардов рублей.

Атомная промышленность

Мирная атомная промышленность в России – это разработка и строительство атомных электростанций и производство оборудования для атомных электростанций, а также организация ядерного топливного цикла. Российская атомная промышленность целиком выросла из советской программы ядерных вооружений. В 2007 году гражданская и военная ветви этой отрасли объединились в Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом». Одной из целей, поставленных перед новой корпорацией правительством, было усиление позиций страны на мировом рынке ядерных технологий. Большинство гражданских активов атомной отрасли были перенаправлены в «Атомэнергопром», дочернее предприятие «Росатома».
«Атомэнергопром» – вертикально интегрированная холдинговая компания. В его собственности находятся компании, представляющие все звенья производственно‑сбытовой цепочки атомной энергетики – от урановых рудников, заводов по производству тепловыделяющих элементов, разработки и изготовления ядерных реакторов до проектирования и строительства атомных электростанций. Общий объем продаж «Атомэнергопрома» в 2008 году составлял 290 миллиардов рублей.
Это одна из крупнейших атомноэнергетических компаний мира. Она занимает первое место в мире по экспорту атомных электростанций и сейчас строит пять реакторов за пределами России. В собственности у «Атомэнергопрома» десять электростанций общей мощностью более 23 гигаватт, компания занимает второе место в мире среди атомных электростанций по генерируемой мощности и по объемам урановых резервов, включая собственность в зарубежных совместных предприятиях. По уровню добычи урановой руды «Атомэнергопром» – на четвертом месте в мировом рейтинге{149}.
В области осуществления ядерного топливного цикла у России есть ряд конкурентных преимуществ – особенно в сфере конверсии и обогащения урана. Стране принадлежит самый мощный в мире завод по обогащению урана (40 процентов общемировых объемов){150}. В собственности государства находится 100 процентов акций четырех российских обогатительных установок: Ангарский электролизный химический комбинат (Ангарск, Иркутская область), Электрохимический завод (Зеленогорск, Красноярский край), Уральский электрохимический комбинат (Новоуральск, Свердловская область) и Сибирский химический комбинат (Северск, Томская область). Общая мощность этих компаний составляет 26 миллионов килограммовых единиц работы разделения.
Обогащение урана – процесс с наибольшей добавленной стоимостью: на него приходится от 30 до 50 процентов окончательной цены реакторного топлива{151}. Цена – основной фактор, определяющий конкурентоспособность в области обогащения урана. Два основных конкурента России в этой области, USEC в США и европейский консорциум, контролируемый группой Areva, используют другую технологию – газовую диффузию, требующую значительно больше электроэнергии, а стало быть, более дорогую.
Обогащение урана обходится России дешевле, чем всем прочим странам мира, что обеспечивает стране высокую конкурентоспособность на отраслевом рынке{152}. Конкурентные преимущества России в этой области основаны на эффективной технологии газового центрифугирования и наличии крупных мощностей, а также отчасти – на научно‑технических и инвестиционных решениях 1990‑х годов, когда деньги вкладывались в разработку и ввод в действие газовых центрифуг нового поколения; другим отраслям промышленности повезло значительно меньше{153}. Кроме того, обогащение урана – капиталоемкий процесс, и крупные производственные мощности позволяют снизить удельные издержки{154}.
Россия экспортирует услуги по обогащению урана и радиоизотопов на всех крупнейших отраслевых рынках (рис. 5.6). Экспортом занимается еще одно подразделение «Росатома», компания «Техснабэкспорт» (торговая марка TENEX), обеспечивающая около трети совокупной потребности европейских ядерных реакторов в топливе. Кроме того, высокообогащенный уран извлекается из ядерных боеголовок и смешивается с менее обогащенным – в результате получается топливо для мирных нужд, экспортируемое в Соединенные Штаты. Условия этих продаж прописаны в договоре «Мегатонны в мегаватты», известном также как «соглашение ВОУ‑НОУ» (ВОУ – высокообогащенный уран, НОУ – низкообогащенный уран). Впрочем, дальнейшее продвижение TENEX на европейский и американский рынки ограничено квотами и другими торговыми барьерами, защищающими обогатительные компании стран‑импортеров.

Рис. 5.6 TENEX: экспорт обогащенного урана и услуги по его обогащению, 2006–2008 гг.

Источник: TENEX. Годовой отчет ОАО «Техснабэкспорт». 2008. С. 61. www.tenex.ru (последний доступ: 14 января 2010 года).

Россия предложила создать Международный центр обогащения урана на основе уже работающей установки в Ангарске. Предполагается, что этот центр будет предоставлять государствам‑партнерам гарантированные услуги по обеспечению ядерного топливного цикла на недискриминационных условиях. Россия предложила Ирану услуги по обогащению урана на одной из таких установок – в обмен на отказ Тегерана от любой деятельности по обогащению ядерного топлива. Центр будет находиться в совместной собственности России и других государств. Это могло бы способствовать росту спроса на услуги России по обогащению урана.
В 1990‑е годы Россия экспортировала технологию обогащения в Китай. Там были построены две установки для центрифугирования – в Шэньси и Ланьчжоу{155}. Однако на этих установках эксплуатировались центрифуги старого образца. При строительстве Россия исходила из того, что Китай будет использовать их исключительно для подготовки урана к продаже на внутреннем рынке.
Вывод из эксплуатации компаниями Areva и USEC недостаточно эффективных газодиффузионных установок должен повысить конкурентное давление в отрасли, однако в ближайшем будущем преимуществу России, основанному на более низких затратах, похоже, ничто не угрожает. В долгосрочной перспективе угроза может быть связана с внедрением новых технологий, таких как лазерно‑изотопная сепарация.
Кроме того, Россия является крупнейшим производителем топливных кассет для атомных электростанций. На ее долю приходится 17 процентов всего мирового рынка ядерного топлива, она снабжает топливными кассетами каждый шестой реактор в мире. Однако поставлять их она может только для реакторов советского и российского производства.
У России имеется значительный опыт в проектировании и строительстве ядерных реакторов. Озабоченность проблемой дефицита уранового сырья выдвинула на первый план необходимость разработки ядерных реакторов на быстрых нейтронах. Такие реакторы позволили в 60 раз увеличить сроки использования имеющихся урановых ресурсов, а также применять торий, гораздо более эффективное ядерное топливо по сравнению с ураном{156}. Российский реактор БН‑600 (600 мегаватт электрической мощности) в Белоярске, работающий с 1980 года, является крупнейшим реактором на быстрых нейтронах в мире. Сейчас Россия строит еще более мощный реактор, БН‑800, начало промышленной эксплуатации которого запланировано на 2012 год. В октябре 2009 года Россия объявила о планах строительства двух аналогичных реакторов в Китае. Если планы осуществятся, они станут первыми промышленными ядерными реакторами на быстрых нейтронах, построенными за рубежом{157}.
Косвенным свидетельством преимуществ российских технологий в области производства ядерных реакторов можно считать решение германского гиганта Siemens выйти из совместного с Areva предприятия по эксплуатации ядерного реактора и создать аналогичное предприятие с «Росатомом». Вновь созданная компания займется разработкой ядерного реактора нового поколения, который составит конкуренцию эволюционному энергетическому реактору (EPR) компании Areva{158}.
Соединенные Штаты тоже сотрудничают с Россией в создании модульного гелиевого реактора (ГТ‑МГР){159}. Однако реализация и этого, и других возможных совместных проектов России и США в ядерной области осложняется тем, что Конгресс Соединенных Штатов еще не ратифицировал Американо‑российское соглашение о мирном ядерном сотрудничестве («Соглашение 123»), подписанное 6 мая 2008 года{160}.
До недавнего времени спад на международном рынке строительства атомных электростанций сковывал российский экспорт новых технологий в этой области. Чернобыльская катастрофа значительно подорвала доверие к российским реакторам. Тем не менее «Атомстройэкспорт», компания, также принадлежащая «Росатому» и специализирующаяся на строительстве за рубежом спроектированных в России атомных электростанций, за последнее время выиграла несколько международных тендеров. Самых больших успехов она добилась в тех странах, где конкурентная борьба в силу обстоятельств была ограничена и где государство изначально склонялось к сотрудничеству с Россией (Иран, Китай, Индия). Однако за последние годы еще несколько стран стали интересоваться атомной энергетикой, что способствовало увеличению объемов российского экспорта (рис. 5.7). В октябре 2006 года консорциум, возглавляемый компанией Skoda, выбрал «Атомстройэкспорт» подрядчиком для строительства в Болгарии атомноэнергетического комплекса, состоящего из блоков АЭС‑92 ВВЭР (1060 мегаватт электроэнергии) с реакторами третьего поколения. Это – первый ядерный проект России в Европейском союзе.

Рис. 5.7 Российский экспорт ядерного топлива и атомных электростанций, 1996–2008 гг.

Источник: UN Comtrade Database.

Политическое руководство России возлагает на атомную энергетику очень большие надежды. С одной стороны, власти видят в ядерной энергии резерв, позволяющий высвободить больше природного газа для экспорта, заменив газовые электростанции атомными. С другой – атомная энергетика и смежные с ней отрасли составляют одну из немногих высокотехнологичных отраслей, в которых Россия располагает серьезной базой для развития НИОКР и может конкурировать на мировом рынке с более развитыми странами. Государство инвестировало и продолжает инвестировать в НИОКР значительные суммы денег, финансирует строительство новых атомных электростанций в России и обеспечивает существенную политическую поддержку российским проектам в области атомной энергетики за рубежом. Произошедшая недавно консолидация всех ядерных активов под эгидой «Росатома» была проведена для усиления международных позиций российской ядерной отрасли.
Авиационно‑космическая отрасль
К авиационно‑космической отрасли относятся ракеты, спутники и гражданская авиация. Из всего перечисленного наибольших успехов Россия достигла в области ракет. Страна по‑прежнему лидирует в производстве ракет‑носителей; после снятия с эксплуатации американских шаттлов (с 2011 года) российская ракета «Протон» останется единственным проверенным средством доставки людей и грузов на космическую станцию. Из всех ракет‑носителей «Протон» имеет самый безупречный послужной список.
С 1990‑х годов российская космическая программа зависит от контрактов на коммерческие запуски и от сотрудничества с другими странами и зарубежными компаниями. К примеру, сбытом российских ракетных двигателей РД‑120 в США занимается компания Pratt and Whitney. И хотя в 1990‑х годах российское правительство финансировало космическую программу, ее бюджет был очевидно мал. За последние годы доходы отрасли достигли былых отметок: российский федеральный бюджет заметно вырос. Даже в кризисный 2009 год на космические программы было выделено 82 миллиарда рублей.
Космическая отрасль остается в основном под контролем государства. Всеми операциями, связанными с мирным космосом, руководит Федеральное космическое агентство (Роскосмос). А производство ракет находится в ведении Российской космической корпорации «Энергия», чей контрольный пакет акций принадлежит частным акционерам, а также двух государственных организаций – ГКНПЦ имени Хруничева и «ЦСКБ‑Прогресс».
Помимо ракет, Россия производит спутники: коммуникационные, обслуживающие системы определения географического местоположения и т. д. В отличие от ракет‑носителей, конкурентоспособность коммуникационных спутников на международной арене невысока. Так, скажем, широкому использованию «Глонасс», российской спутниковой навигационной системы, препятствует недостаточный уровень качества и высокая стоимость приемников. Другие спутники предназначены в основном для военных нужд.
Российская гражданская авиационная промышленность после развала Советского Союза не особенно процветает. При центральном планировании советская авиация никогда не была конкурентоспособной на мировой арене. Непомерное потребление топлива, отсутствие удобств, низкое качество органов управления и бортовой радиоэлектроники – все это ограничивало экспорт самолетов советского производства защищенными от конкуренции рынками стран социалистического лагеря. После развала СССР бывшие союзники прекратили закупки. Даже российские авиакомпании стали предпочитать самолеты западного производства. В результате России удалось экспортировать лишь несколько самолетов советской разработки – не помогли даже эксперименты по их оснащению западными двигателями. Производители гражданских транспортных самолетов выжили только за счет продаж военных транспортных самолетов, танкеров и военных воздушных судов.
Российское правительство пыталось консолидировать авиационную промышленность, образовав холдинговую компанию «Объединенная авиастроительная корпорация» (ОАК). Она объединила все крупнейшие авиаконструкторские бюро (названные в честь авиаконструкторов Павла Сухого, Алексея Туполева, Сергея Ильюшина и Александра Яковлева) и производственные мощности. В табл. 5.3 представлена структура отрасли в целом, то есть ее военного и гражданского подразделений, и место, занимаемое ОАК внутри этой структуры.

Табл. 5.3 Российская авиационная промышленность, военная и гражданская, 2008 г.

Источник: Объединенная авиастроительная корпорация. Годовой отчет. 2008.

Как и в других новоиспеченных агломератах, сконструированных российским правительством из разрозненных компаний, рожденных советским военно‑промышленным комплексом, новому руководству ОАК пришлось потратить немало усилий на организацию управления. Директора отдельных предприятий по‑прежнему держали в своих руках значительную власть{161}.
Россия предприняла попытку вновь пробиться на рынок коммерческой авиации. «ОКБ Сухого» начало работу над проектом «Сухой суперджет» по выпуску современного коммерческого реактивного самолета для региональных авиалиний, вмещающего 75–95 пассажиров. В духе нынешних тенденций в предприятии участвует западный партнер: Finmeccanica – итальянская инжиниринговая фирма, специализирующаяся на авиационно‑космических и машиностроительных проектах. Проектирование и производство самолета ведется силами компании «Гражданские самолеты Сухого», в которой 25 процентов плюс одна акция принадлежат Alenia Aeronautica – филиалу Finmeccanica{162}. Кроме того, в собственности Finmeccanica находится 51 процент акций SuperJet International, отвечающей за маркетинг, продажи и поставки воздушных судов «Сухой суперджет» в Европу, Северную и Южную Америку, Африку, Японию и Океанию, а также за материально‑техническое обеспечение во всех регионах мира. Двигатель нового самолета был разработан компанией PowerJet – совместным предприятием, образованным на паритетных началах французской SNECMA и российским НПО «Сатурн». Консорциум получил значительное количество заказов на эту модель, в частности от «Аэрофлота», а также от нескольких авиакорпораций за пределами России, среди которых Malev (Венгрия), Armavia (Армения), Kartika Airlines (Индонезия).
В области конструкторских услуг и производства компонентов для гражданской авиационно‑космической индустрии Россия добилась более значительных успехов. Группа United Technologies, подразделение компании Pratt and Whitney, инвестировала средства в производство турбины авиационного двигателя в России. Boeing располагает в Москве большим конструкторским бюро. EADS тоже заключает субподряды на проектную и другую деятельность по заказам российских компаний.

Вооружения

Российская оборонная промышленность начинает мало‑помалу возрождаться. После развала Советского Союза объем бюджетных средств, выделяемых на закупку военной продукции, упал как минимум на 80 процентов{163}. Второй раз такое падение наблюдалось после финансового краха 1998 года: на уровень 1997 года этот показатель вернулся лишь в 2007‑м. Предприятия советской оборонной промышленности, расположенные за пределами России, пострадали еще больше.
Военно‑промышленному комплексу удалось выжить за счет снижения – а порой и невыплаты – заработных плат и сокращения производства. Количество сотрудников, работающих в отрасли, резко упало: люди стали искать работу с более высокой или более стабильной зарплатой, новые сотрудники на оборонные предприятия практически не нанимались. Правда, полностью останавливали производство довольно редко. Военная промышленность выжила исключительно благодаря экспорту.
На сегодняшний день отрасль насчитывает менее 1500 предприятий: научно‑исследовательских институтов, конструкторских бюро и производств, унаследованных Россией от советского прошлого{164}. Отрасль частично приватизирована, в основном это произошло в 1990‑е годы, причем в этом процессе участвовали те, кто имел к отрасли непосредственное отношение. Примерно в двух пятых всех предприятий государству принадлежит менее 25 процентов акций, еще две пятых – 100‑процентная государственная собственность. В остальных предприятиях государство сохраняет за собой крупную долю. Эти компании нередко лишь частично самостоятельны: большинство являются филиалами крупных консорциумов, такими как авиационный холдинг «Компания “Сухой”». Поскольку они продают практически всю свою продукцию этим консорциумам, цифры доходов крупнейших российских оборонных предприятий, складывающиеся в совокупный конечный объем производства российской оборонной отрасли, получаются несколько заниженными.
Размеры российских оборонных компаний относительно невелики. У самой большой из них, «Концерна ПВО “Алмаз‑Антей”», в 2008 году объем продаж военной продукции составил 4,3 миллиарда долларов, благодаря чему компания заняла 16‑е место в мировом рейтинге крупнейших оборонных предприятий. «ОКБ Сухого», вторая по величине российская компания, имеет уровень доходов в два раза ниже, чем «Алмаз‑Антей» (табл. 5.4).

Табл. 5.4 Российская военная промышленность, 2008 г. (млн долларов)

н. д. – нет данных.
а «Компания „Сухой“» и «Иркут» входят в «Объединенную авиастроительную корпорацию» (ОАК). Однако они по‑прежнему ведут независимую отчетность, поскольку ОАК последние два года не публикует сводных отчетов.
Источники: Defense News. Top 100 for 2008. 2009. www.defensenews.com (последний доступ: 14 января 2010 года); информация о компаниях «Северная верфь» и «ПО „Севмаш“»: Ежегодный рейтинг крупнейших российских компаний // Эксперт‑400. raexpert.org (последний доступ: 14 января 2010 года).

Во время президентства Путина власти прилагали значительные усилия к консолидации отрасли путем создания крупных холдинговых компаний. При Медведеве российское правительство продолжило действия в этом направлении. Сначала в качестве основы для консолидации – особенно в авиационно‑космической отрасли – использовался «Рособоронэкспорт», государственная компания, занимающаяся экспортом и импортом вооружений. Кроме того, была создана «Объединенная судостроительная корпорация» (ОСК) – путем слияния большого числа военных судостроительных компаний. Корпорация «Оборонпром», часть акций которой принадлежит «Рособоронэкспорту», приобрела акции целого ряда компаний – производителей вертолетов, что тоже привело к консолидации отрасли. В конце 2007 года правительство основало корпорацию «Ростехнологии» и передало ей принадлежавшие государству акции 439 компаний (в том числе «Рособоронэкспорта» и «Оборонпрома»), подавляющее большинство которых работают в оборонной отрасли. В настоящий момент на долю «Ростехнологий» приходится 23 процента всех продаж в оборонной отрасли{165}.
Помимо того что перестройка отрасли напрашивается уже давно, а консолидация изнутри оказалась малоэффективной, новая политика правительства уже привела к определенным негативным последствиям. После того как бюджет на закупки снова стал увеличиваться, российские военные аналитики констатировали существенное повышение цен на вооружения{166}. Когда продавец один, правительству сложнее договориться о снижении цен.
Сразу же после развала Советского Союза объемы экспорта оружия резко упали – одновременно с сокращением внутренних закупок. Варшавский договор прекратил свое существование – и восточноевропейские клиенты немедленно исчезли; экспорт в Ирак был остановлен в связи с эмбарго, а превосходство американского оружия, ставшее очевидным во время первой войны в Персидском заливе, побудило бывших покупателей советского оружия обратиться к другим поставщикам. Согласно статистике, к 1991 году объем экспорта упал до 6,6 миллиардов долларов (в 1989 году этот показатель составлял 19,8 миллиарда долларов). В течение всех 1990‑х годов этот показатель продолжал сокращаться.
В 2000‑е годы экспорт был главным средством выживания российской оборонной промышленности. Начиная с 1998 года объем российского экспорта оружия превосходит госзакупки (рис. 5.8). В некоторые годы доходы от экспорта более чем в два раза превышали расходы на внутренние закупки.

Рис. 5.8 Российские закупки и экспорт оружия, 2001–2008 гг.

Источники: закупки: International Institute for Strategic Studies. The Military Balance. Various years; экспорт: Федеральная служба по военно‑техническому сотрудничеству. www.fsvts.gov.ru.

Стремительный рост экспорта в значительной степени обеспечивается за счет торговли с Индией и Китаем. Эти две страны вообще являются важнейшими партнерами России, на их долю в течение нескольких последних лет пришлось 70 процентов общего объема российских продаж. Их быстрый экономический рост обусловил значительное увеличение расходов на оборону, в особенности на закупки. Более того, обе страны столкнулись со сложностями в использовании других источников приобретения современных вооружений: Европейский союз и США наложили эмбарго на экспорт оружия в Китай, что же касается Индии, то ее ядерная программа исключила закупки оружия в Соединенных Штатах. Таким образом, для обеих стран Россия оказалась наиболее политически приемлемым поставщиком оружия.
Индия – крупнейший покупатель продукции советской, а впоследствии российской оборонной промышленности еще с 1959 года. В 1993 году она подписала новый Договор о дружбе и сотрудничестве с Россией, четко определивший условия партнерства в постсоветскую эру. Раздел, посвященный сотрудничеству в оборонной области, предусматривает продолжение поставок индийским вооруженным силам российского оружия и запасных частей для него, а также расширение сотрудничества в области производства вооружений. После подписания этого договора Россия продала Индии широкий спектр своей высококачественной военной техники. Индия закупает у России наземную транспортно‑десантную технику – танки Т‑90, реактивные системы залпового огня (РСЗО) «Смерч», дальнобойные гаубицы, мотопехотную технику и другую продукцию. Кроме того, Россия помогает Индии ремонтировать и обслуживать ее дизельные подводные лодки, совместно с Россией была разработана противокорабельная ракета «БраМос». Индия в больших объемах закупает российскую авиационную технику и производит ее совместно с Россией. В частности, модель Су‑30МКИ была разработана специально для Индии. В 2000 году компания Hindustan Aeronautics Limited (HAL) подписала с «Рособоронэкспортом» договор о приобретении лицензии на производство 140 истребителей этого типа. Кроме того, 50 таких истребителей Индия напрямую приобрела у России.
Что касается Китая, с 1999 года он закупил российской военной техники более чем на 15 миллиардов рублей, с 1992 года среднегодовой объем закупок составил около миллиарда долларов{167}. В числе купленных Китаем систем были многоцелевые истребители Су‑27 и Су‑30, военно‑транспортные самолеты Ил‑76. Китайский флот приобрел эскадренные миноносцы типа «Современный» с противокорабельными ракетами на борту, а также дизельную подводную лодку класса «Кило». Единственная категория вооружений, которую Россия не хочет продавать Китаю, – наземная транспортно‑десантная техника. В отличие от Индии, Китай не закупает у России ни танки, ни РСЗО.
Есть мнение, что стремительным ростом оборонно‑промышленной базы, наблюдаемым в течение последних лет, Китай обязан закупкам военной техники в России: время от времени (хотя и не всегда) вместе с оружием Россия предоставляла Китаю доступ к соответствующим военным технологиям. Детальное исследование феномена преобразования китайской оборонной технико‑промышленной базы (ОТПБ), предпринятое Тай Мин Чуном, показало, что способность ОТПБ «перенимать и осваивать уже существующие технологии и методики значительно расширилась благодаря приобретению гражданского, а также зарубежного (в особенности российского) военного технолого‑промышленного оборудования и ноу‑хау»{168}.
Постепенно доля экспорта в общем объеме продаж российской военной техники начала мало‑помалу сокращаться. С одной стороны, быстрый рост оборонного бюджета России стимулирует увеличение трат на внутренние закупки. С другой – увеличение объема экспорта в Китай и Индию постепенно сходит на нет, поскольку обе страны прилагают усилия к тому, чтобы заменить российский импорт собственной продукцией. В 2005 году Китай принял решение не закупать дополнительные партии истребителей Су‑30 и одновременно прекратил лицензионное производство Су‑27: предпочтение было отдано производству собственной модели{169}. Индия теперь собирает Су‑30 по лицензии, а не импортирует из России. Российские официальные лица выразили озабоченность в связи с тем, что спрос на военную технику со стороны Индии и Китая обещает значительно сократиться в ближайшие пять – десять лет. Китайское правительство больше заинтересовано в развитии собственных оборонных мощностей, нежели в покупке иностранной военной техники. В будущем импорт сведется к приобретению комплектующих: скажем, реактивных двигателей – для установки на китайские самолеты.
Российский экспорт в Индию переживает не лучшие времена по целому ряду причин. Российские власти обеспокоены тем обстоятельством, что потепление отношений между Индией и Соединенными Штатами может привести к сдвигу в структуре индийского импорта от России к западным поставщикам. В российской прессе подробно обсуждались слова Николаса Бернса, бывшего помощника госсекретаря США по политическим вопросам, заявившего, что в 2008 году произойдет прорыв в отношениях между США и Индией и что «американские компании подготовились» к борьбе за индийский рынок{170}. Потенциал будущих американских поставок оружия в Индию напрямую зависит от заключения соглашения между двумя странами о сотрудничестве в ядерной области, которое откроет Индии доступ к американским ядерным реакторами и ядерному топливу.
Осознавая, что экспорт российских вооружений в Китай и Индию не слишком перспективен, российские компании начали пытаться наладить продажи в другие страны. В 2006 году Россия экспортировала вооружения и военные услуги в 61 страну, в том числе в Венесуэлу: Москва продает Венесуэле 24 истребителя Су‑30, 53 военных вертолета и 100 тысяч автоматов Калашникова – на общую сумму в 3 миллиарда долларов. Кроме того, Москва и Каракас наладили обмен военнослужащими (пилотами, техниками и др.), российские инструкторы обучают венесуэльских пилотов. Достигнута договоренность о строительстве в Венесуэле завода по производству автоматического оружия российского образца мощностью 50 тысяч автоматов в год.
Еще один традиционный регион российского экспорта – Ближний Восток. В 2000 году президент Путин аннулировал договор с Соединенными Штатами, ограничивавший экспорт российских вооружений и ядерного сырья в Иран. После этого Россия заняла лидирующие позиции в поставках оружия иранским вооруженным силам. В 2005 году Москва договорилась с Тегераном о поставке 29 зенитных ракетных комплексов Тор‑М1 и о модернизации принадлежащих Ирану самолетов Су‑24 и МиГ‑29. Кроме того, Россия успешно экспортирует оружие в Алжир, Сирию, Объединенные Арабские Эмираты, Индонезию и Йемен.

Роль высокотехнологичных отраслей: перспективы

Очень вероятно, что к тому моменту, когда Россия выйдет из кризиса, произойдет смещение акцентов в движущих механизмах экономического развития. С одной стороны, бешеный рост объемов строительства, оптовых и розничных продаж в 2009 году резко прекратился; уровень добычи нефти и природного газа упал и не внушает никаких надежд на быстрое увеличение в ближайшем будущем. Мировые цены на нефть тоже снизились и разительно отличаются от максимума, достигнутого ими в 2008 году. С другой стороны, падение эффективного валютного курса рубля улучшило конкурентную ситуацию для отечественных производителей, в том числе и в высокотехнологичных отраслях. Кроме того, продолжающийся, хотя и с перебоями процесс интеграции российской экономики в мировую способствовал открытию новых рынков для описанных выше и других отраслей.
Представления и ожидания нынешних российских лидеров в значительной мере основываются на технологических достижениях советской эпохи. Учитывая превалирование в структуре экспорта энергоносителей и другого сырья, руководство страны обеспокоено тем, что Россия может превратиться в «сырьевой придаток» не только Европы, но и Китая. Рост высокотехнологичных отраслей воспринимается как основное средство, способное обеспечить стране место в мировой экономике, хотя им, разумеется, отводится также роль инструмента экономического роста и национальной безопасности.
С нашей точки зрения, курс российских властей на стимулирование развития высокотехнологичных отраслей проводится не слишком эффективно. Политики пытались курировать их посредством консолидации производителей и образования крупных контролируемых государством агломератов – «национальных чемпионов». Созданием таких стратегических предприятий государство особенно увлекалось в таких отраслях, как оборонный комплекс, атомная промышленность и авиационно‑космическая отрасль. Основная цель консолидации – увеличить масштабы производства (поскольку многие из этих отраслей являются капиталоемкими), чтобы облегчить инвестиции в разработку новых продуктов, которые должны повысить конкурентоспособность этих компаний на мировом рынке. Заметно стремление правительства избежать конкуренции между отечественными компаниями на рынке высоких технологий. Руководство страны считает такую конкуренцию бесполезным расточительством – в противоположность американцам, видящим в ней стимул к поиску инноваций. Кроме того, страна старается развивать сотрудничество между стратегическими государственными компаниями и международными корпорациями. Пример такого сотрудничества – проект «Сухой суперджет».
Российское правительство существенно увеличило бюджетные расходы на высокотехнологичные отрасли. Речь идет не только о финансировании авиационно‑космической отрасли и значительном увеличении оборонных закупок, но и об инвестициях в нанотехнологии, осуществляемых через корпорацию «Роснано». Кроме того, государство создало инвестиционный фонд для телекоммуникационных компаний, а также Российскую венчурную компанию, основная задача которой – стимулирование частных инвестиций в высокотехнологичные предприятия. Отрасль программного обеспечения, до недавнего времени обойденная вниманием руководства, наконец получила поддержку от правительства: в 2009 году были снижены налоги на фонд заработной платы.
Несмотря на пристальное внимание, уделяемое высокотехнологичным отраслям, надежды на то, что именно они станут главной движущей силой российской экономики, представляются беспочвенными. Согласно данным, приведенным в отчете Министерства образования и науки РФ, на их долю в 2008 году пришлось 9,8 процента совокупного объема промышленного производства России{171}; в тот же год промышленность в целом обеспечила 30,6 процента российского ВВП – получается, что на высокие технологии пришлось примерно 3 процента ВВП. Правда, в эти расчеты не вошли отрасли программного обеспечения и телекоммуникаций, так что итоговая цифра должна получиться несколько больше. Пренебрежимо малой такую долю, конечно, счесть нельзя, но и до роли «локомотива экономического роста» высокие технологии тоже явно недотягивают. Так какой же реальный вклад могут внести высокотехнологичные отрасли в развитие российской экономики в ближайшие годы?

Программное обеспечение и информационные технологии

Индустрия программного обеспечения и информационных технологий может послужить источником примеров того, как занять достойное место на мировом рынке. Эта отрасль:
• органично интегрирована в мировую экономику;
• выступает в качестве объекта и субъекта заграничных инвестиций;
• конкурирует на мировом рынке, не пользуясь правительственной протекцией;
• свободна от избыточного правительственного регулирования и участия государства.

Отрасль можно назвать самой «здоровой» из пяти проанализированных в этой главе; темпы ее роста наиболее высоки. В отличие от ядерной, авиационно‑космической и военной отраслей, она целиком состоит из созданных с нуля компаний, хотя многие их основатели обучались и работали в советских оборонных лабораториях и предприятиях. Отрасль очень сильно зависит от зарубежных продаж, в особенности от сбыта продукции в развитые страны. В 2009 году уровень продаж, естественно, значительно снизился в связи с мировым экономическим спадом. Однако, как только мировая экономика начала восстанавливаться, рост отрасли возобновился. Большое число работающих компаний, высокая квалификация персонала, хорошая репутация, обеспечиваемая инновациями и достойным качеством продукции, – все это делает отрасль жизнеспособной и обещает ее процветание по крайней мере в ближайшие годы. Благодаря высоким заработным платам, отрасль не испытывает недостатка в высокопрофессиональных и амбициозных сотрудниках.
Как уже упоминалось ранее, главным препятствием на пути развития российской отрасли программного обеспечения является коррупция, особенно среди российской милиции{172}. Высшие должностные лица компаний постоянно сталкиваются с угрозами (в том числе и в адрес их семей), вымогательство взяток стало повседневным явлением, которое не может не сказываться отрицательно на рабочем процессе. Другие типичные для России проблемы носят менее угрожающий характер. Рейдеры, противозаконными средствами добивающиеся контроля над компаниями, нечасто зарятся на производителей ПО, поскольку неосязаемые активы захватить куда сложнее, чем осязаемые. Нарушение прав на интеллектуальную собственность тоже не слишком замедляет рост{173}. Разработчики ПО сотрудничают с внештатными сотрудниками, у которых нет доступа к программному продукту в целом. Компании научились предотвращать кражу и незаконное копирование программ.

Нанотехнологии

Собственно говоря, нанотехнологии трудно назвать отраслью экономики. На самом деле успешно работающие в этой области российские компании, такие как «НТ‑МДТ», производят научное оборудование. Эта рыночная ниша может оказаться весьма рентабельной. Лидерам рынка для сохранения своих позиций необходимы инвестиции в НИОКР. Однако спрос на научную аппаратуру, как правило, ограничен, поэтому, несмотря на высокие прибыли, компании, занимающиеся ее производством, зачастую не могут похвастаться быстрым ростом объемов продаж.
Неопределенность самой природы отрасли нанотехнологий значительно затрудняет прогнозирование объема будущих продаж и даже темпов развития отрасли в целом. Тем не менее понятно, что российские производители научного оборудования и материалов с особыми свойствами будут по‑прежнему играть заметную роль на международном рынке. Впрочем, признав это, мы не отказываемся от скептического взгляда на перспективу такого увеличения объема продаж нанопродукции, который превратил бы ее в существенный фактор экономического роста российской экономики в ближайшие годы.

Атомная промышленность

Российская атомная промышленность в состоянии и дальше увеличивать свою долю в мировых объемах обогащения урана. Превосходная технология центрифугирования и низкие затраты на электроэнергию позволяют России добиться успехов в этом промышленном сегменте, в особенности учитывая тот факт, что растущая озабоченность в связи с изменением климата и выбросами парниковых газов повышает и спрос на атомную энергию. «Соглашение ВОУ‑НОУ» между Россией и США способствовало созданию рынка сбыта российского топлива. Американо‑российское соглашение о мирном ядерном сотрудничестве («Соглашение 123») после ратификации Конгрессом США тоже придаст импульс развитию отрасли.
Значительно более серьезную проблему составляет продажа новых атомных электростанций. В данный момент ведется строительство пяти электростанций за пределами России, однако чернобыльская катастрофа, конкуренция с западными, японскими и корейскими производителями, необходимость соответствовать требованиям в области надежности и безопасности объектов – все это значительно мешает России завоевать значительную долю мирового рынка, особенно в развитых странах. Рынки развивающихся стран, представляющие заманчивые перспективы для роста, завоевать будет, скорее всего, легче – особенно если российская атомная промышленность будет сотрудничать с западными производителями, как в Болгарии.

Авиационно‑космическая отрасль

Космос не является динамично развивающейся отраслью мировой экономики. Запусков коммерческих спутников потребовалось меньше, чем ожидалось, поскольку оптоволоконные кабели удовлетворяют подавляющую часть постоянно увеличивающихся потребностей в линиях связи – несмотря на беспрецедентное развитие Интернета. Большинство запусков до сих пор проводится на государственные средства. Космическая программа в Соединенных Штатах в данный момент сокращается и переводится в режим экономии средств, в Европе тоже налицо сложности с финансированием. Китай и Индия, хотя и расширяют свои космические программы, предпочитают делать это за счет отечественных производителей. Благодаря прекрасному послужному списку российской космической отрасли и ограничению финансирования американской космической программы, у России пока есть возможность продолжать коммерческие запуски и продажу ракет до тех пор, пока имеется спрос на спутники наблюдения, однако едва ли можно надеяться на динамичный рост отрасли. Новые ракетные разработки позволяют России сохранять конкурентоспособность на этом рынке.
С гражданской авиацией – другая история. В России активно обсуждается вопрос, сможет ли промышленность самостоятельно производить гражданские самолеты или целесообразнее работать в партнерстве с западными компаниями. Запад отдает должное российским проектам, прецизионным технологиям – особенно в изготовлении турбинных лопастей, высококачественным материалам, однако испытывает трудности с приобретением российских компаний или созданием новых производств – отчасти из‑за опасений за безопасность, отчасти – из‑за высокого уровня коррупции. На наш взгляд, ответ на вопрос очевиден: российские компании достигали успеха в сотрудничестве с международными партнерами и терпели крах, пытаясь справиться самостоятельно. Успехи российских фирм, входящих в состав совместных предприятий, и отсутствие спроса на разработанную еще в советское время продукцию на мировых рынках – все это достаточно красноречиво говорит о том, каким должно быть будущее этой индустрии.

Вооружения

В 2008 году российская оборонная промышленность находилась в наилучшем состоянии с момента распада Советского Союза. Количество заказов на экспорт увеличивалось. Правительство обещало потратить на закупки за период между 2007 и 2015 годами 5 триллионов рублей. Годовой объем продаж достигли почти 10 миллиардов долларов.
Но хотя заказов полно, перспективы представляются не такими уж радужными. Дальнейшее развитие отрасли сопряжено с целым рядом проблем. Самые серьезные из них – технологические, финансовые и управленческие. Как было отмечено ранее, российские оборонные компании относительно невелики. Объемы продаж таких европейских производителей, как BAE Systems, Finmeccanica, EADS и Thales, более чем вдвое превышают аналогичный показатель крупнейшего российского подрядчика, «Концерна ПВО “Алмаз‑Антей”». Американские компании еще крупнее. Все западные компании располагают средствами и клиентской базой, необходимыми для крупных инвестиций в новые технологии. Они покупают друг у друга комплектующие и разработки, стимулируя тем самым технологические усовершенствования. У них имеется опыт в осуществлении масштабных проектов, предполагающих интеграцию различных систем. Они вынуждены иметь дело с акционерами, которые контролируют их действия и требуют увеличивать прибыль за счет снижения издержек и увеличения объема продаж.
Российские оборонные предприятия тоже, разумеется, сталкиваются с необходимостью больше продавать и меньше тратить, но они не вкладывают средства в НИОКР в объеме, необходимом для того, чтобы идти вровень с Западной Европой и Соединенными Штатами. Почти 20 лет при производстве практически всей продукции они эксплуатировали уже имеющиеся технологии. А ведь и в советское время на НИОКР выделялось не так уж и много средств. Одной из слабых сторон российских компаний остается финансирование: около трети из них балансируют на грани банкротства. Из‑за нехватки ресурсов за последние два десятилетия производственные мощности и персонал попросту состарились: 70 процентов производственных активов полностью амортизированы, а средний возраст работников превышает 55 лет – и это в стране, где средняя продолжительность жизни мужчин около 60 лет. Структура новых холдинговых компаний, на три четверти принадлежащих государству и на четверть находящихся в частном владении, не позволяет надеяться на рост производительности. Опыт показывает, что в России частные компании порой функционируют успешно даже в сравнении с известными транснациональными корпорациями, в то время как государственные организации никогда не достигают сколько‑нибудь значительных успехов. В корпорациях типа «Газпрома» слишком много сотрудников, они косны и непродуктивны.
Российская оборонная промышленность будет все сильнее ощущать последствия того, что в течение всех 1990‑х годов новые разработки практически не велись. Тяжелая рука государства, властно управляющего предприятиями и подавляющего внутреннюю конкуренцию, тоже не принесет пользы отрасли. Еще одно – более важное – соображение заключается в том, что, если российская оборонная промышленность не начнет более тесно сотрудничать с европейскими и американскими производителями, разрыв между развитием российских и западных технологий будет неуклонно увеличиваться. Высокая производительность и преимущества, которыми пользуются западные предприятия благодаря торговле и обмену технологиями – даже несмотря на строгий контроль за экспортом и другие ограничения, обеспечат западным производителям постоянное превосходство над их российскими конкурентами.

Заключение

В 2008 году на долю высокотехнологичных отраслей российской экономики пришлось примерно 3 процента ВВП и около 10 процентов всего промышленного производства. Рост этих отраслей пошел бы России на пользу, поскольку привел бы к повышению количества высокооплачиваемых работников, увеличению объемов неэнергетического экспорта и развитию смежных отраслей. И тем не менее развитие высокотехнологичных отраслей не внесет существенного вклада в рост ВВП в обозримом будущем. Экономический рост будет по‑прежнему обеспечиваться факторами, игравшими ключевую роль в течение последних десятилетий: повышением производительности всех отраслей экономики; ростом объема услуг, в особенности финансовых и деловых; розничной и оптовой торговлей; телекоммуникациями; финансированием правительственных расходов за счет налогов на экспорт энергоносителей.
Самый благоприятный прогноз, по нашему мнению, складывается сейчас для наиболее интегрированных в мировую экономику и самых открытых международному рынку компаний и отраслей. У России есть значительный потенциал в области разработки программных продуктов, в особенности наиболее сложных. В стране сложилась сеть отечественных производителей ПО, прекрасно интегрированных в мировую отраслевую индустрию. Кроме того, местные компании доминируют на рынках производства микроскопов со сканирующим зондом и обогащения урана. Здесь российские технологии – одни из самых передовых в мире.
Опыт последних двух десятилетий показывает, что успех в этих отраслях будет определяться интеграцией в мировую (а особенно европейскую) экономику. В авиационно‑космической отрасли продажи ракет, авиакомплектующих, услуг по проектированию самолетов и нового самолета «Сухой суперджет» напрямую зависят от сотрудничества с зарубежными производителями. Перспективы компаний, производящих вооружения, выглядят менее определенными, поскольку они остаются значительно более обособленными, чем другие.
Несмотря на озабоченность многих россиян состоянием образовательной системы, сейчас высшее образование получают больше людей, чем раньше, причем многие специализируются на технических дисциплинах и естественных науках. Наши собеседники из российских и зарубежных компаний, работающих в российской отрасли высоких технологий, хвалили квалификацию как молодых, так и опытных сотрудников, занятых в НИОКР. Одним словом, качество российского человеческого капитала улучшается.
Курс правительства на объединение предприятий в гигантские «отраслевые чемпионы», как нам представляется, продемонстрировал свою несостоятельность. В оборонной промышленности, где эта политика проводилась наиболее настойчиво и последовательно, основным результатом консолидации стало повышение цен, которые Министерство обороны платит за оружие. Вновь создаваемые агломераты не слишком способствовали упорядочению структуры отрасли. В некоторых случаях слияние служило своего рода спасательным кругом для тонущих компаний, покрывая их убытки доходами более эффективных предприятий.
Самым большим препятствием на пути развития российских высокотехнологичных отраслей остается всепроникающая коррупция в области сбора налогов и правоприменительной сфере. Угрозы физического насилия или ареста со стороны милиции заставляют предпринимателей отказываться от инвестиций в российскую экономику и усиливают отток средств за рубеж. В этой ситуации единственно возможным способом спасения отрасли представляется кадровая реформа налогового ведомства и милиции, заключающаяся в обеспечении подотчетности высших должностных лиц и увольнении коррумпированных сотрудников, причем все эти меры российскому правительству необходимо принять безотлагательно. В долгосрочной же перспективе последовательное выявление и заключение под стражу коррумпированных сотрудников органов безопасности могло бы придать существенный импульс развитию этих и других отраслей частного сектора российской экономики.

6. Изменение климата и роль энергоэффективности
Георгий Сафонов и Самуэл Чарап

Открывая Совещание по вопросам изменения климата 18 февраля 2010 года, президент Дмитрий Медведев произнес весьма необычную речь{174}. За два месяца до этого прошел Копенгагенский саммит, итоговый документ которого не оправдал возлагавшихся на него ожиданий; поэтому многие наблюдатели определили место повестки дня борьбы с изменением климата на самых задворках сегодняшней международной политики. По логике вещей Россия должна была сделать то же самое – тем более что отношение российского руководства к проблеме глобального потепления варьировалось от отрицания ее существования до использования ее в качестве инструмента для повышения значимости страны на международной арене.
И все же Медведев – невзирая ни на собственные высказывания на эту тему, ни на позицию своего предшественника, нынешнего премьер‑министра Владимира Путина, – предложил подход России к проблеме изменения климата, который практически не отличается от позиции стран Западной Европы:

[Неудовлетворительные результаты Копенгагенского саммита] не повод складывать руки, это не повод ничего не делать или успокаиваться, потому что мы все отвечаем за состояние дел на нашей планете… Сегодня мы должны определиться, как с максимальным эффектом использовать и то, что было сделано… а также наметить оптимальные пути оказания помощи менее развитым государствам в их борьбе с климатическими угрозами… Новое климатическое соглашение – это реальный шанс для масштабного внедрения… энергоэффективных, низкоэмиссионных [технологий]… Мы с вами собираемся заниматься энергоэффективностью и снижением эмиссии независимо от наличия международного соглашения. Это нам выгодно и с экономической, и с экологической точки зрения.

Медведев продолжал в том же духе: он потребовал от чиновников разработать систему, которая будет давать бизнесу стимулы бороться с изменением климата, и призвал актуализировать «Климатическую доктрину Российской Федерации», утвержденную им в конце 2009 года (она должна стать «живым документом», а не «священной коровой»). Месяц спустя он повторил эти идеи в речи на заседании Совета Безопасности{175}.
Одним словом, Медведев продемонстрировал свою недвусмысленную позицию: изменение климата стало реальностью; глобальное потепление составляет прямую угрозу будущему России; Россия обязана принимать меры как внутри страны, так и в рамках международной политики, причем эти меры выгодны ей с экономической точки зрения; старые политические парадигмы (примат государственного регулирования экономики, бесцельная бюрократическая риторика программных документов, устаревающих, едва успев появиться) необходимо в корне изменить, в противном случае какой бы то ни было прогресс попросту невозможен. Медведевская речь поражает по двум причинам: во‑первых, это первое выступление, в котором российский лидер четко высказал такую позицию по данному вопросу; во‑вторых, президент недвусмысленно призывает к отказу от принятой до того политики России в вопросах изменения климата – политики, мягко говоря, малоэффективной. В самом деле, Медведев успел прославиться отточенными и ориентированными на долгосрочную перспективу речами, визионерскими – но не всегда приводящими к конкретным изменениям.
В этой главе мы намерены продемонстрировать, что научные данные и экономические реалии подтверждают правоту медведевских заявлений. Однако мы показываем и то, что Россия либо не смогла соответствовать принципам, провозглашенным президентом, либо только‑только приступает к их реализации. Несмотря на все призывы Медведева, Россия так и не взяла на себя роль лидера в решении проблем, связанных с климатом: она либо остается пассивным наблюдателем, либо использует эту тему в качестве разменной монеты на международных переговорах по другим вопросам. На самом деле Москва не выполнила сколько‑нибудь серьезной программы по смягчению климатических изменений или адаптации к ним. Вторая половина этой главы посвящена энергоэффективности. Мы показываем, что Россия может получить огромные выгоды от увеличения энергоэффективности собственной экономики и что эта мера сама по себе приведет к значительному снижению выбросов парниковых газов. Во время президентства Медведева некоторые шаги в этом направлении уже были предприняты, но работы еще непочатый край. Повышение энергоэффективности не реализует всего российского потенциала снижения эмиссии, однако без него достижение этой цели попросту невозможно. В заключение мы излагаем наши предложения, касающиеся российско‑американского сотрудничества в области энергоэффективности. Такое сотрудничество, без сомнения, было бы взаимовыгодным и помогло бы укрепить двусторонние экономические отношения. Однако чтобы международное сотрудничество не буксовало на месте, России необходимо занять более активную позицию в решении климатических проблем – заведомо выгодную с экономической точки зрения благодаря гарантированному снижению выбросов за счет более эффективного использования энергии. Вдохновенные слова Медведева должны вылиться в конкретные изменения российской политики.

Россия и изменение климата

Россия была и остается крупным источником антропогенных углеродных выбросов в атмосферу. На сегодняшний день страна занимает третье место в мире по выбросам углекислого газа (СО2), уступая лишь США и Китаю (рис. 6.1). До начала мирового экономического кризиса объем выбросов на душу населения в стране неуклонно увеличивался – такими темпами Россия должна была достигнуть американского уровня к 2030 году. Но и нынешнее третье место не может не впечатлять – тем более что в 1990–1998 годах в связи со значительным сокращением объема энергопотребления и промышленного производства, обусловленным снижением экономической активности в ранний постсоветский период, объем выбросов снизился на 40 процентов. Еще совсем недавно, в 2007 году, этот показатель составлял лишь 66 процентов от уровня 1990 года (рис. 6.2){176}.

Рис. 6.1 Объемы выбросов углекислого газа (СО2) в процессе энергопроизводства и энергопотребления. Информация по отдельным странам и регионам, 2007 г.

Источники: Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКООНИК); National Greenhouse Gas Inventory Data for the Period 1990–2007. 2009. October 21. unfccc.int.

Рис. 6.2 Объемы выбросов парниковых газов в России, 1990–2007 гг.

Источник: рассчитано на основании UNFCCC Data Interface. December 2009. unfccc.int.

Россия не только вносит существенный вклад в процесс глобального потепления – она еще и принадлежит к тем странам, которые больше всех страдают от его последствий. Темпы повышения температуры в России выше, чем в среднем по миру. В 2008 году Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) опубликовала подробный доклад, в котором, в частности, упоминалось, что за последние 120–150 лет средняя зимняя температура в Сибири повысилась на 2–3 градуса по Цельсию – при этом в среднем по миру температура выросла лишь на 0,7 градуса{177}. Расчеты Росгидромета показывают, что Россия ощутит на себе последствия глобального потепления в значительно большей степени, чем большинство других стран.
Среди россиян широко распространено мнение, что Россия – с ее холодным климатом – только выиграет от глобального потепления. Однако, согласно прогнозу Всемирного банка, изменение климата представляет для России «серьезную угрозу» и приведет к негативным результатам – как экономическим, так и социальным, не говоря уже о катастрофических последствиях для экосистемы{178}. Уже и сейчас Россия все больше страдает от наводнений, ураганов, жары, лесных пожаров и таяния вечной мерзлоты. В Якутске просадки грунта, вызванные таянием мерзлоты, привели к нарушению конструктивной целостности ряда крупных жилых домов, электростанции и взлетно‑посадочной полосы городского аэропорта. В 1990‑е годы количество сооружений, пострадавших в результате неравномерного проседания фундамента, по сравнению с предыдущим десятилетием увеличилось на 61 процент{179}. Стихийные бедствия, таяние снегов, повышение среднегодовой температуры – все это уже привело к массовой гибели деревьев.
А ведь со временем эти проблемы будут только усугубляться. Самой большой опасности подвергаются области прерывистой вечной мерзлоты (а они занимают более 60 процентов территории России), причем последствия будут носить как социальный{180}, так и экономический характер, поскольку именно в этих регионах сосредоточена основная нефтегазовая инфраструктура: 93 процента природного газа и 75 процентов нефти добываются в районах вечной мерзлоты. Получается, что климатические изменения представляют прямую угрозу для энергетической отрасли, играющей ключевую роль в экономике. Подавляющая часть нефтедобывающих и других предприятий строилась в свое время на свайных фундаментах, основой для которых служил вечномерзлый грунт. Уже в 2007 году в Западной Сибири было зафиксировано более 7,4 тысячи аварий, связанных с таянием вечной мерзлоты и деградацией почв, – и это при том, что ежегодно тратится до 1,8 миллиарда долларов на устранение аварийных ситуаций и содержание трубопроводов{181}. В общей сложности, по данным министра природных ресурсов Юрия Трутнева, изменение климата может вызвать заметное – до 5 процентов – падение ВВП, а ежегодные затраты на ликвидацию последствий погодных катаклизмов составят около двух миллиардов долларов{182}. Здравоохранение тоже пострадает, ведь таяние вечной мерзлоты может вывести из строя системы водоснабжения и канализации. Особенно драматичными будут последствия таяния вечной мерзлоты на Новой Земле, где расположено несколько хранилищ радиоактивных отходов{183}.
Впрочем, некоторые выгоды из глобального потепления Россия все же может извлечь. В энергетике это касается в первую очередь морской добычи и транспортировки: затраты на них могут уменьшиться за счет сокращения площади морских льдов и, соответственно, продления навигационного сезона в Арктике. Впрочем, пока неясно, покроет ли это те дополнительные расходы, которые понесет отрасль в связи с таянием вечной мерзлоты. Некоторые полагают, что потепление благотворно повлияет на сельское хозяйство. Однако исследования, проведенные с применением подробного моделирования, показывают, что глобальное потепление практически не изменит состояние дел в этой отрасли экономики{184}. Более того, пока еще низкопроизводительное сельское хозяйство России едва ли будет в состоянии воспользоваться какими бы то ни было потенциальными преимуществами{185}, сопряженными с повышением средних температур.

Роль России в международной климатической политике

Несмотря на то что Россия вносит существенный вклад в глобальное потепление (и, следовательно, в состоянии замедлить этот процесс) и может пострадать от роста температуры, она зачастую упорно прячется в тени, не желая активно участвовать в создании международной системы контроля за климатическими изменениями, и последовательно уклоняется от каких бы то ни было обязательств, которые заставили бы ее принять конкретные меры к снижению уровня выбросов. Самый решительный шаг России – ратификация Киотского протокола: именно ее подписи не хватало для того, чтобы договор вступил в законную силу. Однако в данном случае мотивация носила в значительной степени политический характер, а само действие не потребовало никаких значительных изменений в политике государства в области выбросов.
Впрочем, Россия невольно содействовала усилиям мирового сообщества: экономический спад, охвативший страну в 1990‑х годах, естественным образом привел к уменьшению объема выбросов парниковых газов. Если бы этого не произошло, планы, зафиксированные в Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКООНИК – ратифицирована Россией в 1995 году), относительно снижения к 2000 году объемов выбросов в странах, перечисленных в Приложении I{186} к этой конвенции, до уровня 1990 года, остались бы невыполненными.
Киотский протокол к РКООНИК, принятый в декабре 1997 года, но вступивший в силу лишь в феврале 2005‑го после ратификации его Москвой, задает развитым странам и некоторым государствам с переходной экономикой (в числе последних – Россия) юридически обязывающие нормы снижения выбросов до 2012 года, причем в качестве точки отсчета для каждой страны берется показатель 1990 года. Россия не взяла на себя обязательств обеспечить уровень выбросов ниже этой планки, согласившись лишь не превышать установленный критический рубеж. Снижение выбросов в начале постсоветского времени было настолько значительным, что для выполнения таких обязательств России не пришлось прилагать существенных усилий: она и так не вернется к уровню 1990 года по крайней мере года до 2020‑го. В декабре 2009 года Россия не дотягивала до этого уровня ни много ни мало на 40 процентов.
В этом смысле участие в Киотском протоколе и выполнение взятых на себя обязательств не требует от России никаких жертв. Более того, благодаря предусмотренным в этом договоре механизмам, Россия обеспечила себе возможность заработать миллиарды долларов – например, продавая эмиссионные квоты. Впрочем, это не помешало ей оттянуть ратификацию протокола на семь лет.
Протокол мог вступить в силу лишь в том случае, если его ратифицируют не менее 55 стран, производящих не менее 55 процентов общемировых выбросов углеродсодержащих газов. После первого объявления условий Протокола число стран, выразивших желание подписать его, удовлетворяло первому условию, однако совокупного объема их выбросов было недостаточно, чтобы Протокол вступил в действие. После того как Соединенные Штаты объявили, что не ратифицируют этот документ, участие России стало критическим условием вступления Протокола в силу. Иными словами, от решения России – страны, занимающей третье место в мире по объемам выбросов и, соответственно, по вкладу в процесс глобального потепления, – зависело, быть или не быть Киотскому протоколу.
Ратификация Протокола зачастую расценивается как демонстрация озабоченности России проблемами глобального потепления и желания разделить общемировые усилия по борьбе с ним, однако при ближайшем рассмотрении соображения Москвы оказываются куда менее альтруистичными. Многие полагают, что президент Путин согласился подписать Киотский протокол в обмен на получение от Европейского союза определенных уступок в двусторонних переговорах о порядке вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) – то есть фактически за подпись под Протоколом было получено согласие ЕС на присоединение России к этой организации.
В 2008 году мировое сообщество приступило к обсуждению дальнейших соглашений по Киотскому протоколу, призванных обеспечить более долгосрочное международное сотрудничество в этой области. На этот раз поведение России недвусмысленно показало, что участие в Киотском протоколе никоим образом не означает ее претензий на роль мирового лидера в борьбе с глобальным потеплением. В декабре 2008 года Россия направила в РКООНИК свои материалы к Познаньской конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В этих материалах отмечалось, что Москва считает «необоснованным фиксирование диапазона сокращения коллективных выбросов для группы стран… включая диапазон в 25–40 процентов сокращения развитыми странами выбросов к 2020 году от уровня 1990 года». Кроме того, юридические обязательства в этой сфере возможны, только если режим не будет «карательным и принудительным» и при наличии «процедур и механизмов, позволяющих при необходимости корректировать эти обязательства по ходу их выполнения»{187}.
В июне 2009 года президент Медведев объявил, что Россия определила для себя посткиотский ориентир снижения выбросов в 10–15 процентов по сравнению с показателями 1990 года{188}. Считать подобные планы амбициозными было бы, мягко говоря, преувеличением: на самом деле речь идет о 30–35‑процентном увеличении объема выбросов по отношению к уровню 2007 года и о повышении темпов ежегодного роста выбросов. Правда, в декабре 2009 года Медведев скорректировал российские обязательства, определив диапазон снижения выбросов в 20–25 процентов{189}, однако эти цифры тоже не особенно впечатляют: независимые исследования показали, что Россия вполне может сократить свои выбросы как минимум на 30 процентов{190}. Даже намеченные самим президентом планы сокращения к 2020 году энергоемкости ВВП (то есть энергии, потребляемой на единицу ВВП) на 40 процентов требуют более значительного уменьшения выбросов по сравнению с уровнем 1990 года, нежели те цифры, которые он упоминает в международных переговорах, посвященных проблемам климата{191}.
Проследив позицию России на последних многосторонних совещаниях, мы увидим, что участие Москвы в международной климатической политике ограничивалось в основном ролью пассивного наблюдателя. На конференциях стран – участниц РКООНИК и на других встречах, посвященных проблемам климата, – например, на Форуме крупнейших экономик мира, Россия хранила красноречивое молчание; ее представители не то что не лидировали – они почти не участвовали в переговорном процессе, избегая выступать с какими бы то ни было инициативами. Один из ведущих правительственных экспертов по вопросам климата очень точно сформулировал позицию России: «Исход переговоров по вопросам изменения климата зависит от США и Китая»{192}. Иными словами, Россию вполне удовлетворяет роль пассивного наблюдателя, ожидающего, к чему в конечном итоге придут главные игроки, и в зависимости от этого принимающего решение о своем дальнейшем участии в процессе.
С одной стороны, это вполне может быть осознанной стратегией: пока прочие крупные эмитенты ломают копья и ищут компромисс, Россия имеет достаточное пространство для маневра. Можно принять планы существенного сокращения выбросов, а можно отвергнуть их; можно согласиться с тем, что менее развитые страны нуждаются в адаптивном финансировании, а можно выступить против такого подхода; можно взять на вооружение предусмотренные Киотским протоколом «Механизмы гибкости», а можно по‑прежнему избегать их использования. С другой стороны, не исключено, что на первый план в данном случае выступают политико‑бюрократические факторы: не получив от высшего политического руководства четкого указания о предпочтительности активной и амбициозной позиции на переговорах, чиновники‑исполнители едва ли рискнут взять на себя какую‑либо инициативу. Недаром русские любят пословицу «инициатива наказуема».
На 15‑й Конференции сторон РКООНИК (COP‑15), прошедшей в декабре 2009 года в Копенгагене, Россия продемонстрировала небольшой – и в то же время очень показательный – отход от описанной выше тактики. Целью копенгагенской встречи было подписание юридически обязывающего соглашения о дальнейшем сокращении выбросов парниковых газов, урегулирование вопросов адаптивно‑компенсационного финансирования развивающихся стран, разработка механизмов международного сотрудничества в области снижения выбросов и решение некоторых других вопросов. Поскольку вклад России в глобальное потепление велик, а также поскольку она является одной из сторон Киотского протокола, от ее позиции на встрече зависело очень многое. А если бы она решила потребовать компенсации за большое количество эмиссионных квот, оказавшихся у нее по условиям Киотского протокола, она могла бы сорвать соглашение или по крайней мере нарушить нормальное функционирование рынка квот{193}.
Изменение тактики России в Копенгагене заключалось в явной заинтересованности российского руководства в предмете обсуждения. Медведев не только лично посетил саммит, но и разместил видеоролик по соответствующей теме в своем блоге{194} и произнес программную речь. В ней президент России сказал буквально следующее: «Россия готова принять самое активное участие во всех вышеназванных процессах. Мы свою долю ответственности признаём и будем этим руководствоваться»{195}. Такие слова свидетельствуют об отходе от риторики его предшественника: трудно вообразить, чтобы такую речь произнес нынешний премьер.
В конечном итоге Россия и другие участники COP‑15 подписали так называемое «Копенгагенское соглашение». Россия не изменила своим привычкам и практически воздержалась от участия в обсуждении его формулировок. Но в Копенгагене случился прорыв: Россия согласилась принять участие в «Копенгагенском зеленом климатическом фонде», созданном для того, чтобы оказывать финансовую поддержку адаптации слаборазвитых стран к изменению климата. Ранее Россия отказывалась участвовать в подобных проектах помощи другим странам.
Выполняя условия Копенгагенского соглашения, 1 февраля 2010 года Россия представила свой план сокращения выбросов парниковых газов{196}. Как ни странно, это было скорее шагом назад, чем вперед: Россия взяла на себя обязательство снизить выбросы на 15–25 процентов по сравнению с уровнем 1990 года, а ведь на тот момент и двух месяцев еще не прошло после того, как Медведев говорил о 20–25 процентах. Условием выполнения данного обязательства стало участие всех крупнейших эмитентов в юридически обязывающем соглашении; кроме того, Москва потребовала, чтобы при подсчете общероссийского объема выбросов принималось во внимание наличие в стране поглотителей и накопителей парниковых газов. Последнее требование стало приоритетом ее международной климатической политики. Российские леса абсорбируют в среднем 300 миллионов тонн СО2 в год. Москва выступает за то, чтобы страны не отчитывались о выбросах, производимых при ведении лесного хозяйства, пока их объем меньше объема поглощаемых лесами парниковых газов; Москва также выступает за такие методы учета, которые позволяют «скрывать» прогнозируемое увеличение выбросов, обусловленных развитием лесного хозяйства{197}. Иными словами, наряду с прочими факторами, коммерческие соображения, судя по всему, для России играют не последнюю роль.
Несмотря на несколько более активное, чем обычно, участие Москвы в Копенгагенском форуме, можно утверждать, что она по‑прежнему занимает относительно индифферентную позицию в решении проблем, связанных с климатом. Более того, пассивность Москвы свидетельствует о том, что она исходит из того, что сокращение объема выбросов, обусловленное постсоветским экономическим спадом, собственно говоря, и составляет ее «вклад» в усилия мирового сообщества по предотвращению изменения климата. А тяжелые социальные последствия экономического спада позволяют властям рассматривать этот «вклад» как «жертву», принесенную российским народом на алтарь борьбы с глобальным потеплением{198}. Таким образом, российские политики полагают, что они вправе уклоняться от активных действий по снижению выбросов, грозящих, по их мнению, успешному экономическому развитию России.

Внутренняя климатическая политика

У России нет никакой специальной стратегии предотвращения климатических изменений, но правительство рассматривает этот вопрос при разработке стратегии в других сферах (энергетике, промышленности, городском теплоснабжении, лесном хозяйстве и др.). Собственно говоря, «побочным действием» мер, принимаемых в этих отраслях, и является то, что можно с натяжкой назвать «климатической политикой» России.
Однако в декабре 2009 года, накануне отъезда в Копенгаген, президент Медведев сделал большой шаг вперед в этой области, подписав Климатическую доктрину Российской Федерации{199} (врезка 6.1). Этот документ – первая попытка оформить политику в области борьбы с климатическими изменениями. Помимо прочего, в ней утверждается, что изменение климата будет иметь негативные последствия; констатируется необходимость учитывать эти процессы при определении стратегии в социально‑экономической и других сферах государственной политики; предлагаются меры по адаптации к последствиям климатических изменений при деградации вечной мерзлоты, разрушению инфраструктуры, распространению с юга на север инфекционных заболеваний, предотвращению антропогенного воздействия на климат.

Врезка 6.1 Климатическая доктрина России
Климатическая доктрина оговаривает цели, принципы и средства реализации единой государственной политики в области изменения климата. Согласно доктрине, «стратегической целью политики в области климата является обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации, включая институциональный, экономический, экологический и социальный, в том числе демографический, аспекты развития в условиях изменяющегося климата и возникновения соответствующих угроз…».
Основные направления климатической политики определены следующим образом:
• развитие нормативно‑правовой базы и организация государственного регулирования в области изменения климата;
• развитие экономических механизмов, связанных с реализацией мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат;
• научное, информационное и кадровое обеспечение разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат;
• международное сотрудничество в области разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат.

Однако Доктрина не называет конкретных мер по предотвращению изменений климата и адаптации к его последствиям, не предлагает никаких механизмов в этой области, не определяет основ, на которых должно строиться международное сотрудничество. Кроме того, этот документ в значительно большей степени сосредоточен на адаптации к последствиям изменения климата, чем на предотвращении самих изменений. Один обозреватель назвал доктрину «призывом спрятаться»{200}. В известной степени Доктрина – всего лишь декорация, призванная показать миру, что российское правительство всерьез озабочено проблемой изменения климата, – ведь никакой программы, которую можно было бы счесть серьезной попыткой вплотную заняться решением этой проблемы, она не содержит. При этом на заседании Совета Безопасности в марте 2010 года (выше мы уже упоминали это заседание) Медведев дал поручение правительству «до 1 октября 2010 года утвердить комплекс мер по реализации Доктрины, предусмотрев в нем разработку необходимых нормативных правовых актов»{201}. Время покажет, воспримет ли путинское правительство эти указания всерьез.

Политический аспект российской климатической стратегии

Как видно из нашего обзора, климатическая стратегия никогда не была для российского правительства приоритетом. Россия не продемонстрировала ни малейшего стремления к лидерству в международных переговорах по вопросам климата; в отечественном масштабе радикальных шагов по смягчению изменения климата или последствий этого изменения тоже не предпринималось. Возможно, истоки индифферентной позиции России – в неизменно скептическом отношении элиты к тому, что климатические изменения имеют антропогенную природу и что они будут иметь негативные последствия для страны. В 2003 году президент Путин пошутил: «Россия – страна северная, и потепление на два‑три градуса будет благом: меньше денег на шубы тратить придется и урожай зерновых повысится»{202}. Относительно недавно спикер Совета Федерации Сергей Миронов отметил, что «влияние выбросов парниковых газов на климат изучено недостаточно», поэтому Киотский протокол малоэффективен. Видимо, скепсис в отношении проблемы изменения климата и впрямь широко распространен, если даже высшие руководители государства считают нужным высказываться в таком духе. (Миронов, между прочим, заявлял даже, что опасаться нам стоит не глобального потепления, а глобального похолодания, апеллируя при этом к картинам голландских мастеров, изображавших зимние пейзажи{203}.) Видимо, скепсис в отношении проблемы изменения климата действительно широко распространен в элите.
Такой скептицизм разделяют и некоторые представители научных кругов. Особенно высокую активность скептики проявляли за несколько недель до конференции СОР‑15 и в самый момент ее проведения. В начале ноября 2009 года государственный «Первый канал» показал документальный фильм под названием «История одного обмана, или Глобальное потепление», основная идея которого заключалась в том, что связь между человеческой деятельностью и изменением климата – продукт заговора средств массовой информации. Вышедший в середине декабря номер авторитетного политического журнала «Коммерсантъ‑Власть» был буквально насквозь пронизан климатическим скептицизмом: в одной статье утверждалось, что все усилия по предотвращению изменения климата на самом деле лишь ширма, под прикрытием которой деньги перетекают на счета научно‑исследовательских центров, компаний, специализирующихся на «зеленых» технологиях, и в бюджеты погрязших в коррупции стран третьего мира{204}. За неделю до СОР‑15 Институт океанографии Российской академии наук выпустил отчет, в котором утверждалось, что деятельность человека не является значительным фактором{205}, обусловливающим изменения климата, а директор Института энергетической стратегии Виталий Бушуев и вовсе назвал причиной глобального потепления замедление вращения Земли{206}.
Скорее всего, именно этот псевдонаучный гомон привел к тому, что лишь 40 процентов россиян считают изменение климата серьезной проблемой (для сравнения: в Турции доля людей, придерживающихся тех же взглядов, составляет 70 процентов){207}. Россиянам вообще свойственна хроническая неосведомленность об экологических проблемах собственной страны. Отсутствие давления со стороны общественности и широко распространенный скептицизм в отношении проблемы изменения климата позволяют кремлевским руководителям без особого ущерба для собственного реноме держать вопросы, связанные с климатом, где‑то далеко на задворках российской политики.

Энергоэффективность и экономические преимущества конструктивной климатической политики

Из всего сказанного в предыдущем разделе явствует, что у России по‑прежнему отсутствует конструктивный подход к формированию климатической политики – тот самый, за который так ратовал Медведев в февральской и мартовской речах 2010 года. Индифферентная позиция в вопросе сокращения выбросов, по всей видимости, вытекает из представления о том, что оно ограничит потенциал развития российской экономики. Такая точка зрения не учитывает роль энергоэффективности в этой связи и положительные экономические последствия от ее повышения для России.
Реализация комплексной программы по энергоэффективности позволила бы России снизить выбросы СО2 на 793 миллиона тонн в год, что составляет примерно половину совокупного объема выбросов по всей стране за 2005 год. Другими словами, за счет одних только мер по повышению энергоэффективности Россия могла бы сократить объем выбросов парниковых газов на 20 процентов по сравнению с уровнем 1990 года. И хотя в последние годы энергоэффективность вошла в список приоритетов российской политики, общая стратегия меняется очень медленно, и лишь последние речи Медведева наконец‑то подчеркнули связь между энергоэффективностью и проблемой изменения климата. Российская ситуация такова, что выгоды от повышения эффективности использования энергии делают меры по борьбе с глобальным потеплением потенциальным локомотивом экономического роста, модернизации и инновационного развития. Россия в любом случае экономически заинтересована в решении всех этих вопросов. Аргументация проста: климатическая политика должна быть напрямую связана со стратегией повышения эффективности энергопотребления.
Хроническое неэффективное использование энергии в России поистине поражает. По размеру экономики страна занимает восьмое место в мире, а по объемам потребляемой энергии – третье. Из десяти крупнейших экономик мира ни одна не потребляет больше энергии на единицу ВВП, чем Россия. Энергоемкость ВВП России в два‑три раза превышает соответствующие показатели всех остальных промышленных стран (рис. 6.3), по этому параметру Россия обгоняет остальные страны БРИК (Бразилию, Индию и Китай) и более чем в два раза превосходит среднюю энергоемкость ВВП всего мира. Даже Канада, страна со схожими климатическими условиями, потребляет примерно в три раза меньше энергии на единицу ВВП. Снижение энергоемкости ВВП – одна из самых насущных задач России и необходимое условие дальнейшего развития ее экономики.

Рис. 6.3 Энергоемкость ВВП отдельных стран, 2007 г.

ОЭСР – государства – члены Организации экономического сотрудничества и развития.
Источник: International Energy Agency. Key World Energy Statistics. 2009.

Высокая энергоемкость ВВП России – это следствие неэффективности ее экономики на всех уровнях: от конечных потребителей до энергетических компаний (рис. 6.4). В квартирах люди не могут установить нужную им температуру отопительных батарей, а часто даже не имеют возможности отключить их. За неимением других возможностей многие регулируют температуру в квартире открытием окон – потеря энергии в масштабах страны от такой практики сравнима с общим объемом энергии, производимой всеми атомными электростанциями России{208}. В общей сложности из‑за устаревших муниципальных теплосетей Россия теряет более 60 процентов тепла. Гигантские количества энергии расходуют конечные потребители, привыкшие к искусственно заниженным ценам на электричество.

Рис. 6.4 Энергосберегательный потенциал России, по отраслям

Источник: Агентство по прогнозированию балансов в электроэнергетике (АПБЭ). Проект «Энергоэффективная экономика. Энергоэффективность». 2008. www.e‑apbe.ru (последний доступ: 13 сентября 2010 года).

Модернизация производства в целях повышения энергоэффективности – редкость в России. Большинство функционирующих производственных мощностей были запущены в эксплуатацию несколько десятилетий назад, и сейчас их эффективность исключительно низка. Попыток исправить ситуацию предпринималось очень мало: в добывающем секторе амортизация основного капитала составила более 46 процентов, в транспорте – 53, в коммуникационной отрасли – 54, в теплоэнергетике – 70, в гидроэнергетике – около 80 процентов{209}. А ведь дело не только в том, что российские промышленно‑производственные фонды устарели, – проблема усугубляется неизжитым наследием советского прошлого: до 1991 года перед промышленностью стояла цель увеличивать потребление энергии на душу населения (наращивать так называемую энерговооруженность). Считалось, что высокий уровень энергопотребления – показатель стремительных темпов промышленного прогресса страны. Эта извращенная политика советских времен стала препятствием на пути повышения энергоэффективности российской металлургии, нефтегазовой и химической отраслей.
Одним из самых больших камней преткновения на пути политики энергосбережения становится роль монополий в российской экономике. Поставщики энергии зачастую бывают куда больше заинтересованы в росте спроса на их продукцию, нежели в повышении энергоэффективности, энергосбережении, использовании альтернативных источников энергии. Крупные нефтяные и газовые компании – так же, как и генерирующие компании, – в большинстве российских регионов являются монополистами, а монополии скорее всего снижают эффективность стратегий и программ, инициируемых правительством.
Объемы ресурсов, впустую расходуемых производителями энергии, буквально ошеломляют. Производительность электростанций, особенно работающих на угле (40 процентов из них были построены более 40 лет назад), значительно ниже среднемирового уровня. Российские нефтедобывающие компании ежегодно сжигают ни много ни мало 38 миллиардов кубических метров попутного газа, что приблизительно равняется объему российского газа, проданного Германии, крупнейшему покупателю России, в 2006 году. В том же году 39 миллиардов кубических метров было сожжено на компрессорных станциях или попросту потеряно в результате утечки{210}. Сети распределения электричества и тепла ничуть не менее расточительны: объемы энергии, потребляемой электроподстанциями, теряемой в электро– и теплосетях, приблизительно эквивалентны годовому расходу энергии в такой стране, как Польша.

Энергосберегающий потенциал

Потенциал повышения энергоэффективности в России оценивался различными отечественными и международными организациями. Самым авторитетным считается исследование, выполненное в 2008 году Всемирным банком совместно с российским Центром по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ). Согласно выводам этого исследования, Россия могла бы сберечь 45 процентов всей энергии, если бы провела комплексную программу реформ{211}. Согласно расчетам исследователей, будь у России на вооружении адекватная политика энерго‑сбережения, она могла бы в общей сложности сэкономить:
• 240 миллиардов кубических метров природного газа;
• 340 миллиардов киловатт‑часов электроэнергии;
• 89 миллионов тонн угля;
• 43 миллиона тонн сырой нефти и нефтепродуктов (в пересчете на массу сырой нефти).

В общей сложности Россия могла бы достичь уровня энергосбережения, сравнимого с совокупным уровнем добычи и импорта (за вычетом экспорта) Франции или Великобритании. За счет повышения энергоэффективности и увеличения объемов экспорта газа российская экономика выигрывала бы от 120 до 150 миллиардов долларов ежегодно{212}. Отметим при этом, что в своих оценках Всемирный банк и ЦЭНЭФ исходили из предположения, что на проведение реформ России пришлось бы потратить 320 миллиардов долларов (авторы исследования утверждают, что эти затраты окупились бы в течение четырех лет).
В другой работе, выполненной McKinsey & Company, было намечено 60 мер, направленных на существенное повышение энергоэффективности в течение двух десятилетий. Программа предусматривает сохранение энергопотребления на нынешнем уровне при удвоении ВВП и повышение энергоэффективности в общей сложности на 64 процента по сравнению с показателем 2007 года (рис. 6.5){213}. Затраты на эти меры составили бы 150 миллиардов евро, однако авторы исследования заявляют, что экономия за тот же период в два с лишним раза превысила бы эту сумму, то есть коэффициент окупаемости этих вложений составит свыше 30 процентов{214}. Есть и другие, менее амбициозные планы по повышению энергоэффективности, но масштабы прогнозируемых в них экономических выгод все равно можно охарактеризовать как астрономические{215}.

Рис. 6.5 Прогнозируемое снижение энергоемкости ВВП от реализации программы McKinsey

Источник: McKinsey & Company. Энергоэффективная Россия. Москва, 2009. www.mckinsey.com (последний доступ: 31 января 2010 года).

Влияние экономического кризиса

Нынешний экономический кризис оказал значительное влияние на планы и программы в области энергоэффективности – как, впрочем, и на подавляющее большинство других аспектов российской экономической политики. С одной стороны, кризис скорректировал подход правительства к реформе энергопотребления. На смену неторопливости предыдущих лет пришла куда более активная политика. Так, антикризисная программа требует от получателей бюджетных средств предоставлять план мер по повышению энергоэффективности. С другой стороны, из‑за кризиса значительно сократились корпоративные инвестиционные программы, в том числе и посвященные модернизации энергосистем. Особенно пострадал в этом смысле электроэнергетический сектор: в 2009 году спрос на электроэнергию упал на 4,5 процента. Другие отрасли, такие как металлургия и химическая промышленность, тоже пострадали от общемирового сокращения спроса.

Насколько высоки ставки?

Помимо прямых выгод от сокращения объема выбросов, снижение энергоемкости ВВП – одно из необходимейших условий дальнейшего развития России. Причин тому несколько{216}.
• Обеспечение энергетической безопасности.  Ограниченные энергетические возможности вкупе с растущим спросом со стороны отечественной промышленности делают увеличение энергоэффективности ключевым – а то и единственным доступным в ближайшем будущем инструментом обеспечения адекватного энергоснабжения.
• Поддержание конкурентоспособности.  Увеличение энергоэффективности позволит компаниям сохранять конкурентоспособность за счет снижения себестоимости продукции.
• Увеличение объемов экспорта нефти и газа.  Высокая энергоемкость ВВП обходится стране примерно в 100 миллиардов долларов в год – за счет упущенных поступлений от экспорта. А это около 35 процентов федерального бюджета за 2008 год.
• Экономия бюджетных средств.  Сокращение неэффективных энергозатрат может сэкономить федеральному и региональным бюджетам более 3 миллиардов долларов ежегодно.
• Оздоровление нации.  Повышение энергоэффективности позволяет уменьшить загрязнение атмосферы, снизив уровень содержания в воздухе оксидов азота и серы, твердых частиц и других вредных веществ. Последние оценки показали, что загрязнение атмосферы – причина более 88 тысяч ранних смертей в России, а общий ущерб от вызываемых загрязненным воздухом заболеваний, в том числе с летальным исходом, составляет около 14 миллиардов долларов в год{217}.
• Диверсификация экономики.  Повышение энергоэффективности позволит высвободить средства для инвестиций в другие отрасли, а стало быть, будет способствовать ее диверсификации.

Политика в области энергоэффективности

Российская политика в области энергоэффективности формально базируется на нескольких основных документах. Так, например, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года (ЭС‑2030){218} представляет долгосрочную перспективу развития энергетического сектора и намечает политику и конкретные действия для достижения целей, объявленных приоритетными. Федеральные программы, напротив, рассчитаны на среднесрочные перспективы и промежуточные цели. Ну а нормативные акты, касающиеся энергоэффективности, во множестве выпускавшиеся в течение всего постсоветского периода, ушли в небытие практически никем не замеченными – разве что в последние два года правительство решительно взялось за эту проблему. В настоящее время приоритеты России в этой области определяются следующими законодательными актами:
• В июне 2008 года президент Медведев подписал Указ о некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики{219}, предусматривающий снижение к 2020 году энергоемкости ВВП не менее чем на 40 процентов по сравнению с 2007 годом. Кроме того, в указе констатировалась необходимость обеспечения рационального и экологически ответственного использования энергии, а также бюджетных ассигнований для поддержки проектов использования возобновляемых источников энергии.
• В ноябре 2009 года правительство утвердило Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, представляющую собой трехэтапный план развития энергетического сектора страны на период до 2030 года с бюджетом в два триллиона долларов. Основная цель первой стадии плана – минимизация влияния нынешнего экономического кризиса на энергетический сектор и подготовка почвы для послекризисного развития. На втором этапе предполагается сосредоточиться на повышении энергоэффективности. К концу третьего этапа Россия должна перейти на высокоэффективное использование традиционных источников энергии и значительно повысить роль альтернативных источников.
• В том же ноябре президент Медведев подписал Закон об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности{220} (далее – Закон об энергоэффективности) – первый нормативный документ, излагающий политику российского правительства в этой области. Здесь представлены как общие принципы федеральной политики, так и первоочередные средства и механизмы достижения этой цели. Диапазон таких средств весьма широк: от усовершенствования потребительских продуктов и требований к строительству до создания рынков энергоэффективных технологий (врезка 6.2).

Врезка 6.2 Закон об энергоэффективности
Закон об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности был принят 23 ноября 2009 года. Среди предусмотренных документом первоначальных мер – постепенное ограничение использования ламп накаливания и полное изъятие их из употребления к 2014 году; оснащение жилого фонда счетчиками расхода воды, электроэнергии и тепла к 2011 году и введение к 2011 году обязательного указания уровня энергопотребления в маркировке бытовых приборов.
Закон предусматривает обязательное регулярное (не реже одного раза в пять лет) проведение энергетических обследований на всех принадлежащих государству и управляемых государством предприятиях, а также у всех крупнейших энергопроизводителей и энергопотребителей. Первое энергетическое обследование запланировано на конец 2012 года, результатом этой акции должен стать беспрецедентно полный массив данных об энергетическом балансе в масштабах всей страны. Еще одно нововведение, предусмотренное Законом, – переход с системы одногодичных энергосервисных договоров на долгосрочные: договоры, заключаемые на один год, не обусловливают заинтересованности муниципальных отопительных и водоочистных предприятий в повышении энергосбережения.
Закон обязывает организации, получающие государственное финансирование, составлять планы мер по энергосбережению и повышению энергоэффективности, а также определяет порядок контроля за выполнением этого требования и принуждения к его выполнению.
Кроме того, в Законе оговорена финансовая поддержка образовательных программ по повышению энергоэффективности и энергосбережению, кампаний по формированию общественного мнения в этой области, региональных и муниципальных программ, а также субсидирование энергоэффективных технологий.

• Разрабатываемая в данный момент Государственная программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности России на период до 2020 года{221} определит федеральную политику и меры по снижению энергоемкости ВВП на этот период.

Политический аспект

Заслуга того, что с 2008 года активизировалась деятельность в области энергосбережения, в значительной степени принадлежит президенту Медведеву, который объявил энергоэффективность базовым элементом курса на модернизацию, являющегося, в свою очередь, несущей осью его президентства. На заседании Государственного совета в июле 2009 года он сказал: «Это направление должно быть системообразующим, вокруг него должны концентрироваться другие направления. Или, если сказать иначе, энергоэффективность должна пронизывать и все остальные приоритеты технологической модернизации… Что бы мы ни взяли, повсюду у нас очень серьезное отставание… Этому отставанию способствовали не только наши трудности [19]90‑х годов или даже более раннего периода, но и наше мышление, потому что мы никогда не экономили на энергии… Мы – действительно самая крупная энергетическая страна. Но это не значит, что мы должны жечь наши энергозапасы без всякого ума»{222}. Необходима, конечно, поправка на традиционный для российского контекста разрыв между словами и делами, однако тот факт, что президент поставил энергосбережение во главу угла, нельзя не счесть знаменательным.
В этом направлении были предприняты и некоторые другие шаги. К примеру, энергоэффективность стала одной из пяти приоритетных задач недавно созданной Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России. Медведев, судя по всему, использует эту структуру, чтобы продемонстрировать политическую независимость. Ее заседания широко освещаются средствами массовой информации, в бюджете ей выделено 10 миллиардов рублей{223}.
На первом заседании, посвященном энергоэффективности, комиссия утвердила шесть проектов, касающихся установки приборов для учета и регулирования энергопотребления; замены существующих осветительных систем устройствами, основанными на более эффективных технологиях; запуска пилотных проектов модернизации некоторых городских районов и небольших городов; увеличения эффективности потребления энергии бюджетными организациями – в частности, медицинскими учреждениями и школами; перехода к новым технологиям теплоснабжения; создания проектов использования альтернативных и возобновляемых источников энергии.
И все же, несмотря на новые законодательные инициативы и повышенное внимание президента к этому вопросу, нынешняя государственная политика в области энергоэффективности не в состоянии стать инструментом решения актуальных проблем в этой сфере. На социальном уровне очевидно, что население исключительно плохо осознает значение энергосбережения и недостаточно осведомлено о способах экономии энергии. Информация о методах эффективного использования потребительских товаров необычайно скудна, а советский подход к энергопотреблению (дешевизна электроэнергии – само собой разумеющаяся данность, коммунальные услуги – общественные блага) по‑прежнему далеко не изжит. Менеджерскому слою в промышленности тоже предстоит еще многому научиться, чтобы усвоить конструктивный подход к этой проблеме.
На концептуальном уровне появление все новых и новых стратегий и иных документов мешает действовать осознанно и адресно и заниматься долгосрочным планированием. Закон об энергоэффективности, Энергетическая стратегия на период до 2030 года, Государственная программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности России на период до 2020 года, Концепция долгосрочного социально‑экономического развития на период до 2020 года, Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики – вот неполный список документов, имеющих отношение к энергоэффективности. Многие из них противоречат друг другу. Такие документы появились в России еще 15 с лишним лет назад – но они не привели к особым результатам.
На бюрократическом уровне перед Медведевым встает несколько препятствий. Во‑первых, его программы сфокусированы на желаемых результатах и практически не затрагивают средства их достижения, препоручая реальные действия бюрократической машине, низкая эффективность и слабость которой давно стали притчей во языцех. К сфере энергоэффективности это применимо вдвойне: Министерство энергетики по‑прежнему функционирует как «отраслевое», то есть видит свое основное назначение в лоббировании интересов отрасли. Применительно к рассматриваемым проблемам самым прогрессивным государственным органом представляется на настоящий момент Министерство экономического развития, однако, для того чтобы возглавить действия в этом направлении, ему недостает институционального влияния и правовых полномочий{224}. Ситуация осложняется еще и тем, что вопросы энергосбережения относятся к компетенции как минимум троих заместителей премьер‑министра.
Отметим также, что медведевская программа – образец нерыночного подхода к стимулированию энергоэффективности в частном секторе. Вместо того чтобы поощрять внедрение энергосберегающих технологий в бизнесе, российское правительство предпринимает инициативы, демонстрирующие склонность к волевому вмешательству в экономический процесс. Вопреки содержанию и духу своей февральской речи 2010 года, Медведев предложил возложить ответственность за контроль над внедрением энергосберегающих технологий на силовые структуры: «Пусть милиция и ФСБ докладывают – это отличный источник информации»{225}. Едва ли такой подход принесет желаемые плоды.
При этом нежелание властей заменить политику принуждения политикой стимулирования может свидетельствовать об осознании властями монополизации российской экономики, в особенности ее энергетического сектора. А монополии и олигополии в области электроэнергии, нефте– и газодобычи не только сопротивляются повышению их энергоэффективности, но и нередко сводят на нет создаваемые регуляторами экономические стимулы.
И наконец, с повышением энергоэффективности неизбежно связаны социальные, экономические и политические затраты. Более всего этот тезис применим к механизмам формирования цен на бытовой газ. Вопреки распространенному представлению о том, что российские власти игнорируют общественное мнение, принимая решение об очередном повышении цен на газ, должностные лица, по всей видимости, все же учитывают возможные социальные последствия. Такой вывод можно сделать, вспомнив как нежелание правительства существенно поднимать цены перед выборами 2007–2008 годов, так и серьезное смягчение ожидаемого ценового скачка во время экономического кризиса.

Энергоэффективность – лишь один из элементов комплексного решения проблем, связанных с изменением климата

Невзирая на все сложности, нет никаких сомнений в том, что реализация амбициозной программы повышения энергоэффективности принесет России существенные экономические выгоды. Как уже отмечалось, воплощение в жизнь такой программы поможет стране значительно сократить объем выбросов. Тем не менее, как отметил сам Медведев в своей февральской речи 2010 года, ключевым элементом в решении этой задачи могут стать структурные изменения экономики. В самом деле, увеличение доли сектора услуг в структуре экономики и уменьшение удельного веса тяжелой промышленности советского образца (эти процессы начались в конце 1990 годов) уже существенно способствовали снижению выбросов парниковых газов. Осуществление планов Медведева по модернизации будет и дальше укреплять эту тенденцию.
Российское правительство могло бы принять более агрессивную программу. Исследование McKinsey показало, что потенциал снижения общего объема выбросов к 2030 году в России составляет около 45 процентов от уровня 1990 года (рис. 6.6). Из них треть приходится на экономически выгодные меры, а остальное – 20‑летние агрессивные инвестиционные программы общей стоимостью 410 миллиардов евро, которые позволят сэкономить 90 миллиардов евро. Из конкретных мер можно назвать улавливание и хранение двуокиси углерода; изменение структуры топливного баланса в отрасли электроэнергетики и теплоснабжения; инвестиции в сельское хозяйство и лесоводство. Не все эти меры обеспечивают прямые экономические выгоды, однако в перспективе они обусловливают очень значительные косвенные выгоды (в том числе «зеленые» рабочие места и развитие новых технологий, о которых говорил Медведев все в той же февральской речи). Результаты множества недавно проведенных исследований доказывают, что в других странах эти меры уже с лихвой компенсируют расходы{226}. Так, согласно одному из них, инвестировав 150 миллиардов долларов в экологически чистую энергетику, США могли бы получить приблизительно 1,7 миллиона новых рабочих мест{227}.

Рис. 6.6 Потенциал снижения объема выбросов парниковых газов к 2030 г.

* Меры по повышению энергоэффективности и снижению объема выбросов.
** Меры по снижению объема выбросов.
Примечание: В 2007 г. объем выбросов России составил около 2 200 млн тонн угольного эквивалента. Для сравнения: в 1990 г. этот показатель равнялся 3 300 млн тонн.
Источник: McKinsey & Company. Энергоэффективная Россия. Москва. 2009. www.mckinsey.com (последний доступ: 31 января 2010 года).

Перспективы американо‑российского сотрудничества

Демонстрируемый в последнее время Москвой интерес к проблемам энергоэффективности и роль России в формировании международной климатической политики открывают новые возможности для американо‑российского сотрудничества. Сферы энергоэффективности это касается в особенности – по нескольким причинам. Во‑первых, и Медведев, и президент США Барак Обама считают этот вопрос приоритетным в рамках внутренней политики своих стран. А приоритеты внутренней политики обеих стран сходятся не так уж часто, стало быть, их лидерам представляется редкая возможность вступить в плодотворное сотрудничество. Налицо не только благоприятные условия для совместной работы, но и шанс для обоих президентов реализовать собственные конструктивные инициативы, преодолев имеющиеся в обеих странах бюрократические препоны, погубившие или задержавшие уже не одно многообещающее начинание. Во‑вторых, это беспроигрышный проект. Есть вопросы (например, проблема Ирана), при решении которых одна сторона вынуждена склонять другую к действиям в интересах собственной политики; в случае с энергоэффективностью дело обстоит иначе. И наконец, перед обеими странами открывается возможность привлекать частный сектор и создавать предприятия со смешанным государственно‑частным капиталом, что выгодно с экономической точки зрения и позволит укрепить основы для плодотворного сотрудничества. Без надежных деловых связей фактически нет буфера, способного смягчить политические разногласия между двумя странами.
Некоторые европейские страны уже активно сотрудничают с Россией в вопросах энергоэффективности. Скажем, появилось Российско‑немецкое энергетическое агентство. Соединенные Штаты в этой области сильно отстают от своих европейских партнеров. Министры энергетики США и России подписали протокол о намерениях в сфере сотрудничества по вопросам энергоэффективности, однако этот документ предусматривает лишь стандартное взаимодействие между двумя бюрократическими аппаратами – амбициозным его не назовешь. В рамках Двусторонней российско‑американской президентской комиссии функционирует рабочая группа по энергетике, но пока она не может похвастаться сколько‑нибудь значимыми результатами своей деятельности.
Для того чтобы поставить энергосбережение во главу угла американо‑российских отношений, необходим значительно более творческий подход. Соединенные Штаты могли бы обратиться к собственному опыту сотрудничества с Китаем в области эффективности промышленного энергопотребления. К примеру, Национальная лаборатория Лоуренса в Беркли в сотрудничестве с китайскими учеными и правительством разрабатывает программу повышения эффективности промышленного энергопотребления, проводя аттестацию 1000 ведущих китайских промышленных потребителей энергии на предмет их соответствия международным стандартам. США и Россия могут, пользуясь преимуществами государственно‑частной формы собственности, делиться друг с другом всеми новинками в области энергосберегающих технологий, возникающими в результате такого сотрудничества{228}. У Америки нет общенациональной системы квотирования и торговли, зато имеется много исключительно эффективных отдельных торговых механизмов – например, система торговли квотами на выбросы сернистого ангидрида, введенная в действие в 1990‑е годы, или региональные (Западная климатическая инициатива, Региональная инициатива по парниковым газам и Среднезападная инициатива) и добровольные (Чикагская климатическая биржа) системы торговли квотами на выбросы углеродсодержащих газов. Соединенные Штаты могли бы стимулировать заинтересованность этих систем в сотрудничестве с российскими партнерами, чтобы те могли «обкатать» у них собственные механизмы торговли квотами. Расширение собственной торговли квотами обеспечило бы России более прочные позиции при присоединении к международной торговой системе в качестве полноправного участника – если и когда она сочтет возможным приступить к кардинальному сокращению своих выбросов{229}.

7. «Газпром». Слабеющий колосс и насущная необходимость реформ
Андерс Ослунд

Мировой финансовый кризис 2008–2010 годов изменил все – в том числе и отношение российских властей к энергетическому буму последнего десятилетия. «Газпром» – российская газовая монополия, лишь немногим более чем наполовину принадлежащая государству, «национальный чемпион», обладающий огромными ресурсами. Однако бизнес‑стратегия этого гиганта переживает серьезные трудности. Учитывая размеры компании и ее ключевые позиции в стране, можно сказать, что будущее российской экономики в значительной степени зависит от того, как правительство решит дилемму, стоящую сегодня перед «Газпромом».
Недостатки газпромовской бизнес‑модели обращают на себя внимание. До сих пор компания поставляла природный газ, добываемый на гигантских месторождениях Западной Сибири, постоянно растущему европейскому рынку, при необходимости закупая дополнительные количества сырья в Средней Азии. Теперь все изменилось. Цены на газ упали, ценовая связка «нефть – газ» сделалась слабее, поскольку у перегоняемого по трубопроводам природного газа появились конкуренты – сланцевый и сжиженный природный газ (СПГ). Все активнее в игру вступают спотовые рынки, работающие на условиях немедленной поставки товара и немедленных платежей. Европейский спрос на российский газ значительно сократился – и едва ли в ближайшее время восстановится, а в обозримом будущем возможности «Газпрома» экспортировать газ куда бы то ни было, кроме Европы, – минимальны. Западносибирские месторождения постепенно истощаются, а вместе с ними – и газовые ресурсы этой компании. Среднеазиатские газодобытчики не заинтересованы в продаже газа России по низким ценам – им значительно выгоднее экспортировать его в Китай по недавно построенному газопроводу. «Газпром» теряет ресурсы, объемы продаж и прибыль, однако продолжает настаивать на строительстве нового газопровода в Европу.
Эту главу я начну с изложения традиционной стратегии «Газпрома», затем расскажу, как отразился на нем финансовый кризис, освещу и проанализирую ответные меры, принятые руководством этой монополии, и, наконец, обрисую возможную альтернативную политику России в газовой отрасли.

Традиционная стратегия «Газпрома»

Стратегия «Газпрома» основана, во‑первых, на традиции советских министерств. Подобно некоторым другим отраслевым гигантам страны, прежде всего «Российским железным дорогам» и «Росатому», «Газпром» был образован из советского министерства, а именно – из Министерства газовой промышленности. Так получилось, что большинство других советских министерств, ведавших энергоресурсами (нефтяной, угольной промышленности и электроэнергетики), разделились на отдельные предприятия, которые вскоре были приватизированы и волей‑неволей вступили в конкурентную борьбу как на внутреннем, так и на внешнем рынках. А вот «Газпром» и «Росатом» (Российская государственная корпорация по атомной энергии) так и остались монополистами. Как и «РЖД», они сохранили в своем укладе очень многое от советских министерств былых времен.
Вторая традиция «Газпрома», являющегося, по сути, государственной нефтегазовой корпорацией, характерна для аналогичных компаний большинства стран, входящих в состав Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК). Каждая из них представляет собой государство внутри государства, доминируя как в экономике, так и в политике своей страны. «Газпром», правда, имеет несколько особенностей, отличающих его от других национальных чемпионов. Несмотря на весьма внушительные нефтедобывающие и электро‑энергетические активы, «Газпром» все же преимущественно газовая компания. Кроме того, большая доля акций «Газпрома» принадлежит частным инвесторам.
Первым главой «Газпрома» стал Виктор Черномырдин – молодой и энергичный человек, по образованию инженер‑технолог, в 1985 году назначенный на должность министра газовой промышленности. Министерство было преобразовано в государственный газодобывающий концерн еще до развала Советского Союза. Черномырдин, с декабря 1992‑го по март 1998 года занимавший пост премьер‑министра России, обеспечил своему детищу особые привилегии. В конце 1993 года компания получила широчайшие монопольные права и массу налоговых льгот, а в 1994 году началась ее приватизация (акции продавались преимущественно сотрудникам компании). На тот момент корпорацию отличали обеспеченность богатейшими ресурсами, практически неограниченная монополия, льготные условия налогообложения и то, что ее акции были распределены среди инсайдеров{230}. Кроме того, «Газпрому» присуще множество и других характерных особенностей.
Во‑первых, «Газпром» – очень большая компания. На ее долю приходится 8 процентов российского ВВП, одна пятая всего объема экспорта и одна пятая рыночной капитализации страны. По этим трем показателям, а также по суммам налоговых платежей это самая крупная российская корпорация, хотя по числу сотрудников (330 тысяч) он все же значительно уступает «РЖД».
Во‑вторых, «Газпром» сохраняет монополию на экспорт и транспортировку газа по магистральным трубопроводам, а также на разработку новых крупных месторождений. Россия обладает крупнейшими в мире месторождениями газа, и самое большое преимущество «Газпрома» – принадлежащие ему государственные лицензии на разработку четверти общемировых газовых запасов. Протекция со стороны государства – его самая сильная сторона.
В‑третьих, внутренние цены на газ удерживаются на уровне, значительно более низком, чем рыночный. В течение последних нескольких лет цены на внутреннем рынке постепенно повышались; предполагается, что они достигнут экспортного уровня в 2014 году{231}, однако разрыв между внутренними и мировыми ценами варьируется в зависимости от конъюнктуры мирового рынка. Бывали случаи, когда внутренние цены оказывались ниже мировых ни много ни мало – в пять раз.
В‑четвертых, «Газпром» платит значительно меньшие налоги, чем остальные компании в нефтегазовой отрасли. В 2007 году налог для «Газпрома» составлял 7,3 доллара за баррель добытого топлива в нефтяном эквиваленте, частные же компании платили 31–34 доллара, то есть почти в пять раз больше{232}. Низкие налоговые ставки обосновываются низкими ценами на газ на внутреннем рынке (которые искусственно регулируются), и «Газпром» может в открытую торговаться с государством относительно размера своих налогов. Едва ли компания получает какую‑то прибыль от продаж на внутреннем рынке – чего не скажешь о независимых производителях (самый заметный из них – «Новатэк»), извлекающих огромные прибыли из продаж внутри страны за счет своей более высокой эффективности{233}.
Быстрый рост советской газовой отрасли пришелся на 1970–1980 годы, когда разрабатывались крупные газовые месторождения Западной Сибири. Поскольку их начали осваивать позже, чем нефтяные, и в 1990‑е годы газовому сектору удалось достичь практически стабильного уровня добычи, в то время как добыча нефти упала вдвое. Зато в 1999–2004 годах добыча нефти резко возросла, а добыча газа оставалась на том же уровне. В период между 2003 и 2008 годами уровень добычи «Газпрома» почти достиг отметки в 550 миллиардов кубометров, что составляло без малого 85 процентов всего объема добытого в России газа (рис. 7.1).

Рис. 7.1 Добыча газа: Россия и «Газпром», 2000–2009 гг.

Источники: Gazprom Databook‑2007, June 2009, www.gazprom.ru; Федеральная служба государственной статистики; kremlin.ru; Международное энергетическое агентство.

Общий уровень добычи газа в России продолжал расти за счет независимых производителей. Собственная же добыча «Газпрома» давно падает, однако корпорации удается удерживать стабильный уровень производства за счет поглощения активов независимых производителей. В России ежегодно сгорает в факелах около 40 миллионов кубометров попутного газа по той причине, что «Газпром» не дает независимым добывающим компаниям доступ к своей трубопроводной сети{234}.
По мере роста газодобычи в 1970–1980‑х годах Советский Союз сначала удовлетворял собственные потребности в этом сырье, затем начал снабжать им восточноевропейские государства‑сателлиты. В начале 1980‑х годов СССР предпринял смелый и неоднозначный политический шаг – построил газопровод в Западную Европу и начал продавать (главным образом Германии и Италии) значительные объемы газа. Торговля велась на основе долгосрочных контрактов, цены корректировались ежеквартально, в соответствии с ценами на нефть с полугодовой задержкой.
После того как советская империя в широком смысле слова и сам Советский Союз перестали существовать, Россия изменила географию своих продаж. Уровень промпроизводства и энергопотребления в посткоммунистических странах сократился, и это позволило «Газпрому» перенаправить продажи из стран СНГ и Восточной Европы в Западную Европу. В течение продолжительного периода экономического подъема, начавшегося в 2000 году, «Газпром» процветал благодаря постоянному росту спроса на газ в странах Западной Европы и одновременному снижению добычи этого топлива в Европейском cоюзе. Газ стал предпочтительным источником энергии, поскольку при сжигании он дает значительно меньший выброс парниковых газов, чем нефть и уголь. Россия пользовалась репутацией исключительно надежного поставщика. Себестоимость добычи на западносибирских месторождениях была низкой, и «Газпром» получал баснословные прибыли.
Компания всегда пользовалась монопольным правом продавать за границу газ, транспортируемый по трубопроводам, допуская, правда, время от времени тех или иных посредников к участию в сделках. За период с 2002‑го по 2006 год росли цены на нефть и газ, и объем ее экспорта в денежном выражении утроился. При этом количество экспортируемого газа оставалось приблизительно постоянным – около 195 миллиардов кубометров. А вот объем чистого экспорта резко упал со 164 миллиардов (2000 год) до 131 миллиарда кубометров (2008 год), поскольку Россия стала ввозить газ из Средней Азии (рис. 7.2){235}.

Рис. 7.2 Россия: экспорт и импорт газа, 2000–2008 гг.

*= включая природный газ, экспортируемый из подземных газохранилищ Украины.
Источники: Центральный банк РФ, www.cbr.ru; Gazprom Databook, June 2009, www.gazprom.ru; UN Comtrade Database (последний доступ: 28 ноября 2009 года и 16 февраля 2010 года)

Объем российского экспорта в страны СНГ сократился с 60 миллиардов кубометров (2000 год) до 37 миллиардов (2008 год) – на фоне постоянного роста экспорта в Европу: в 2002 году его объем составлял 129 миллиардов кубометров, а в 2008‑м – уже 184 миллиарда (рис. 7.3). Таким образом, по балансу экспорта‑импорта Россия является импортером газа из стран СНГ.

Рис. 7.3 Российский экспорт газа в СНГ и Европу, 2000–2009 гг.

Примечание: на диаграмме СНГ показатель 2005 г. включает природный газ, экспортируемый из подземных газохранилищ Украины.
Источники: Центральный банк РФ, www.cbr.ru; «Газпром», www.gazprom.ru (последний доступ: 16 февраля 2010 года).

Объем продаж, казалось, вышел на стабильный уровень; между 2006 и 2015 годами Россия, согласно прогнозам, должна была удвоить объем продаж газа в Западную Европу. Правда, оставался вопрос: где «Газпром» найдет дополнительные источники сырья? В долгосрочной перспективе планировалась дальнейшая разработка некоторых разведанных гигантских месторождений на территории России. Основное внимание в этом плане уделялось полуострову Ямал и Штокмановскому месторождению в Баренцевом море, однако их разработка обещает быть очень дорогостоящим предприятием. Руководство «Газпрома» сравнивало прогнозируемые затраты с низкими внутренними ценами на газ – и неоднократно откладывало реализацию этих планов.
Наращивание экспорта в европейские страны «Газпром» осуществил за счет увеличения объема закупок газа в странах Средней Азии – Туркменистане, Казахстане и Узбекистане. В течение многих лет «Газпром» при поддержке государства навязывал им собственные цены, не позволяя им даже приблизиться к европейским (с учетом стоимости транспортировки) и получая огромные прибыли от перепродажи.
Примерно в 2005 году «Газпром» начал разрабатывать альтернативные сценарии. Основная концепция заключалась в диверсификации продаж, чтобы снизить зависимость от европейского рынка за счет поставок газа в США, Китай и Японию. Речь шла в основном о производстве СПГ на Штокмановском месторождении (для экспорта в США) и на Сахалине (для экспорта в Китай и Японию). Вторая идея предполагала строительство новых газопроводов в Европу: прежде всего «Северного потока» (по дну Балтийского моря – из России в Германию) и «Южного потока» (по дну Черного моря и Балканам – в Италию и Австрию). Вопрос о целесообразности строительства газопровода в Китай обсуждался более осторожно. Руководители компании совершили ряд поездок по всему миру, обсуждая перспективы разработки месторождений в Нигерии и других странах, однако подавляющая часть этих проектов так и остались планами на неопределенное будущее. Первую установку по сжижению природного газа «Газпром» запустил лишь в 2009 году в рамках консорциума Sakhalin Energy, созданного по инициативе Royal Dutch Shell и других иностранных компаний, которые в 2006 году «Газпром» вынудил продать ему контрольный пакет акций.
«Газпром» напоминал станок, печатающий деньги. В 2006 году российское правительство наконец решилось либерализовать торговлю акциями «Газпрома». В мае 2008 года благодаря высокому зарубежному спросу на газ рыночная капитализация компании достигла пикового значения – 350 миллиардов долларов, и «Газпром» стал третьей по стоимости корпорацией мира. В июне 2008 года председатель правления корпорации Алексей Миллер обнародовал дерзкий прогноз, согласно которому цена на нефть «в обозримом будущем» должна была подняться до 250 долларов за баррель. В следующем месяце цена на нефть достигла максимума – 147 долларов за баррель. Инвестиционные банки и консультанты в области энергетики наперегонки писали восторженные анализы, сулящие «Газпрому» блестящее будущее. Руководители компании уверяли, что цена корпорации скоро достигнет триллиона долларов и «Газпром» станет крупнейшей компанией мира. У компании не было своей внятной стратегии, но всем казалось, что она может себе это позволить.
Не все блага, как из рога изобилия сыпавшиеся на «Газпром», шли на пользу государству и акционерам, но руководство компании неизменно оказывалось в выигрыше. Управление всегда осуществлялось из рук вон плохо, причем делалось это сознательно. В блестящем докладе Бориса Немцова и Владимира Милова «Путин и "Газпром"» утверждается, что истинная цель «Газпрома» – обогатить высших руководителей за счет «откатов» при строительстве газопроводов и вывода активов, незаконной передачи газпромовских акций, а также трансфертного ценообразования при реализации продукции на международных рынках{236}.

Тяжелые времена для «Газпрома»

Мировой экономический кризис больно ударил по «Газпрому». В январе 2009 года цена на нефть упала до 32,40 доллара за баррель, и рыночная капитализация «Газпрома» снизилась до 85 миллиардов долларов. Через год баррель нефти подорожал до 75 долларов, а рыночная капитализация компании стабилизировалась на уровне около 140 миллиардов долларов, что составило лишь 40 процентов от максимума. «Газпром» по‑прежнему остается крупнейшей российской компанией по этому показателю, однако по эффективности он уступает компаниям со сравнимыми активами.
Чистая прибыль корпорации, в 2007 и 2008 годах превышавшая 25 миллиардов долларов, в 2009 году достигла лишь 20 миллиардов (рис. 7.4). При этом общий объем инвестиций «Газпрома» продолжает расти, к 2010 году планируется достичь уровня в 30 миллиардов долларов, что значительно превышает чистую прибыль компании{237}. В результате у «Газпрома» наблюдаются отрицательные денежные потоки, а чистая задолженность компании превышает 40 миллиардов долларов.

Рис. 7.4 Чистая прибыль и капитальные затраты «Газпрома», 2004–2009 гг.

e  – приблизительная оценка.
Источник: UBS Investment Research, July 15, 2009.

Экономический спад всегда обнажает структурные изъяны, и «Газпром», возможно, переживает начало серьезного структурного кризиса. А поскольку роль компании в российской экономике и политике уникальна, этот факт касается экономической и политической модели всей страны. Нынешний финансовый кризис следует считать не причиной, а катализатором сложившейся ситуации.
В первом квартале 2009 года на «Газпром» обрушился удар извне. Объем российского экспорта газа резко упал, вынудив компанию сократить добычу. К июню уровень добычи был снижен на 36 процентов (в пересчете на годовые показатели){238}. Объем экспорта начал восстанавливаться в апреле, а уровень добычи – в июле, однако общее количество экспортированного Россией за год газа сократилось на 11 процентов, а «Газпром» снизил добычу с 550 миллиардов кубометров в 2008 году до 462 миллиардов – в 2009‑м (то есть на 16 процентов){239}. Неожиданное снижение спроса было обусловлено тремя факторами: двухнедельным перерывом в поставках, кратковременным повышением цен на газ и серьезной рецессией.
Имеется по меньшей мере шесть оснований полагать, что речь идет не о временном сбое, а о новой тенденции: ненадежность «Газпрома» как поставщика; появление конкурирующей продукции – СПГ и сланцевого газа; изменение соотношения цен на газ и цены корзины нефтепродуктов; падение спроса на газ, вызванное структурными изменениями; снижение удельного энергопотребления в России, Украине и Белоруссии; низкая эффективность «Газпрома» в сравнении с независимыми производителями.
Итак, начнем с того, что «Газпром» долго рекламировал себя как «надежного поставщика газа российским и зарубежным потребителям»{240}. В январе 2006 года, прекратив поставки газа на Украину, компания нанесла ущерб восьми странам; в 2007 году еще несколько стран пострадали от прекращения поставок в Белоруссию. В январе 2009 года из‑за конфликта с Украиной «Газпром» на две недели полностью перекрыл газ 16 европейским странам. Отключение произошло не по вине европейцев (которых никто не предупредил об этом), и многие из них, особенно на Балканах, сильно пострадали.
«Газпром» долгие годы пользовался значительной свободой действий, поставляя газ, однако до 2006 года компания лояльно относилась к западным клиентам и не церемонилась с бывшими советскими странами. Анализ, проведенный Шведским оборонным исследовательским агентством, показал, что с 1991‑го по 2006 год Россия прибегала к «принудительной энергетической политике» (прекращению поставок, навязыванию цен и саботажу) 55 раз. Как полагают авторы анализа, 36 инцидентов такого рода имели политическую и 48 – экономическую подоплеку (либо и то и другое вместе). «Газпром» играл главную роль в 16 из этих случаев, еще 9 на счету у группы «Итера», по некоторым сведениям – подконтрольной «Газпрому» компании. Принудительные меры, принимаемые Россией в отношении постсоветских стран, и в самом деле представляются обычной практикой. Основными объектами таких мер были Литва, Грузия, Белоруссия, Украина и Молдавия{241}.
«Газпром» оправдывал многочисленные случаи прекращения поставок просрочками платежей и сопротивлением постсоветских стран повышению цен на газ, однако зачастую подобные инциденты сопровождались громкими политическими заявлениями высших российских должностных лиц. Много лет «Газпром» продавал свою продукцию этим странам по льготным ценам, причем нередко за потребителями числились огромные долги, порядок выплаты которых никак не регулировался. «Газпром» проявлял терпение, рассчитывая использовать эти долги в своих интересах: в счет их погашения потребовать для себя участия в собственности на газопроводные сети должников. Однако даже в тех случаях, когда ему удавалась такая комбинация (как это было, например, в Молдавии и Белоруссии), он все равно продолжал прерывать поставки, ставя под угрозу энергетическую безопасность стран‑потребителей. Начиная с 2005 года компания стала пытаться вынудить постсоветские страны оплачивать газ по рыночной цене, бессистемно, методы же были для каждой страны свои, так что политическая мотивация была буквально шита белыми нитками. Более того, «Газпром» зачастую настаивал на включении в процесс «непрозрачных» посредников, получавших большие барыши за счет трансфертного ценообразования{242}.
Соглашение «Газпрома» с Украиной, заключенное в январе 2009 года, возможно, положило начало новой тенденции. С учетом поправок, внесенных в ноябре, его можно охарактеризовать как долгосрочное, оговаривающее европейскую ценовую формулу, разумные транзитные тарифы и отсутствие посредников. Впрочем, предусмотренные договором объемы оказались непомерно большими, их пришлось сократить почти вдвое как на 2009‑й, так и на 2010 год, поскольку Украина практически наполовину снизила объем импорта газа из России по новым, более высоким, ценам.
Понятно, что жертвы газпромовского произвола защищались, как могли. Некоторые крупные потребители – Украина, Австрия, Венгрия – скопили газовые запасы на три месяца и больше. Однако такие большие запасы требуют значительных затрат, которые приходится добавлять к стоимости газа, закупаемого у «Газпрома». Все потребители стараются диверсифицировать свое энергоснабжение и ослабить зависимость от трубопроводных поставок газа. В результате «Газпром» мало‑помалу лишается своей частичной монополии на поставки газа по нисходящей цепи многим посткоммунистическим странам Восточной Европы. Так, скажем, Польша и Венгрия приобретают теперь половину необходимого им газа у других поставщиков. «Газпром» обеспечивает 40 процентов всего импортируемого Евросоюзом газа и четверть его суммарного потребления{243}.
Вторая проблема «Газпрома» состоит в том, что на рынок все активнее выходит конкурирующая продукция – СПГ и сланцевый газ. «Газпром» традиционно поставляет газ только в Европу и только по трубопроводам. Технология СПГ применяется уже достаточно долго, но до недавнего времени она требовала слишком больших затрат, так что в значительных масштабах ее начали использовать только сейчас. Эта технология позволяет газодобытчикам – сколь бы далеко они ни находились от потребителя, даже в таких удаленных регионах, как Персидский залив (Катар), – охлаждать добытый газ до жидкого состояния с помощью весьма дорогостоящей установки сжижения и транспортировать его в танкерах на регазификационные терминалы, откуда он попадает в газопровод. За последние несколько лет во все три стадии процесса были инвестированы огромные средства – и относительно дешевый СПГ, поставляемый с многочисленных новых регазификационных терминалов, буквально хлынул на европейский газовый рынок{244}.
В то же время Соединенные Штаты освоили промышленную добычу дешевого сланцевого газа, которым они полностью удовлетворили свой прогнозируемый спрос на СПГ. В итоге СПГ, предназначавшийся для Америки, начал поступать на европейский рынок. Согласно прогнозу Международного энергетического агентства, в течение ближайших трех – пяти лет ситуация не изменится, и европейский спрос на газ вернется к уровню 2008 года не раньше, чем к 2012–2013 году{245}. Неуклонно растущий спрос на газ сменился среднесрочным перенасыщением рынка.
Третий фактор заключается в том, что избыток газа существенно меняет конъюнктуру рынка, снижая мировые цены. Торговля СПГ очень похожа на торговлю нефтью: в ней доминирует спотовый рынок, цены которого существенно варьируются, порой составляя не более половины российской цены 2009 года. Нынешние новые потребители считают нецелесообразным иметь дело с подаваемым по трубопроводу российским газом при доступности более дешевого СПГ.
Кроме того, под вопросом оказываются условия, на которых «Газпром» заключал контракты. С тех пор как компания в начале 1980‑х годов стала продавать газ в Европу, она настаивала на заключении долгосрочных контрактов по ценам, привязанным к усредненному нефтяному индексу полугодовой давности. Такие контракты были выгодны в период роста цен на нефть, но теперь, когда нефть подешевела, они потеряли свою привлекательность. В первой половине 2009 года Россия поставляла газ в Европу по сильно завышенным ценам, что негативно влияло на спрос. Во второй половине, когда российский газ серьезно подешевел, спрос на него восстановился лишь частично.
Навсегда ли распалась европейская ценовая связка «газ – нефть», оставив цены на газпромовское сырье на неадекватно высоком уровне? Этот вопрос исключительно болезнен для «Газпрома». Компания считает этот феномен временным, однако независимые консультанты утверждают, что это состояние продлится неопределенно долго{246}. «Газпром» настаивает на заключении долгосрочных контрактов с условием «бери или плати», вынуждающих потребителей платить неустойку в тех случаях, когда они отказываются закупать газ по согласованным ценам.
Четвертая проблема касается изменения спроса на газ после кризиса. В докризисные времена господствовала идея о том, что газ – один из лучших видов топлива: при его сжигании выделяется гораздо меньше углекислого газа, чем от угля или нефти. При этом он используется в трех основных областях: производстве электроэнергии, теплоснабжении и обрабатывающей промышленности (химия и металлургия). По части производства электроэнергии конкурент газа – уголь, причем увеличив энергоэффективность электростанций, можно сэкономить огромное количество энергии. Что касается теплоснабжения, существенной части затрат можно избежать, улучшив термоизоляцию. В химической и металлургической отраслях, судя по всему, проходит процесс разукрупнения предприятий. В недавно выполненном компанией McKinsey & Company анализе отмечается, что именно у этих секторов наиболее высокий потенциал в области энергосбережения{247}. Все это означает, что в среднесрочной перспективе спрос на газ может очень существенно снизиться.
Перейдем к пятому из шести факторов. После рекордно высоких цен на нефть 1973–1980 годов мир неожиданно стал потреблять значительно меньше энергии. Что‑то подобное, по всей видимости, произойдет и в ближайшем будущем. Самым большим потенциалом для снижения энергозатрат обладают три страны: Россия, Украина и Белоруссия. На сегодняшний день Россия потребляет вдвое больше первичной электроэнергии на 1 доллар ВВП, чем Китай, и в шесть раз превосходит по этому параметру Соединенные Штаты (расчеты выполнялись по паритету покупательной способности){248}. Украина и Белоруссия, два крупнейших рынка сбыта «Газпрома», демонстрируют очень схожую ситуацию. Из этого следует, что спрос на газ в этих трех странах, скорее всего, будет падать.
Падение спроса на газ окажется еще более резким, если начнут претворяться в жизнь амбициозные планы по сокращению выброса парниковых газов на 50 процентов к 2050 году – именно об этом шла речь на Копенгагенской конференции по изменению климата (см. главу 6). В работе, посвященной долгосрочным сценариям динамики энергопотребления в России, Сергей Пальцев, Джон Рейлли и Наталья Турдыева приходят к выводу, что пик российского спроса на газ будет достигнут в 2010 году{249}. Избыток газа может оказаться даже не средне‑, а долгосрочной перспективой.
Шестая проблема «Газпрома» – независимые российские газодобытчики. Громоздкость и неповоротливость бюрократической машины этой госмонополии ограничивает ведение газодобычи лишь гигантскими месторождениями, а ведь Россия богата пригодными для разработки небольшими и средними месторождениями. В обозримом будущем нет никакой необходимости осваивать труднодоступные гигантские месторождения при наличии удобных для разработки месторождений среднего масштаба. Независимые компании, отличающиеся оперативностью и маневренностью, уже занимаются этим. «Новатэк» и крупные частные нефтяные компании наладили значительно более дешевую, чем у «Газпрома», добычу газа. В отличие от «Газпрома», они умудряются увеличивать объемы продаж на внутреннем рынке, получая достойную прибыль.
«Газпром» неоднократно использовал свою монопольную власть и политическое влияние для покупки независимых производителей по низкой цене, чтобы восстановить свою долю в общей структуре газодобычи. Эта судьба постигла многие российские и зарубежные фирмы. В конечном итоге не может не возникнуть вопрос: а почему, собственно говоря, государство позволяет «Газпрому» ежегодно выбрасывать на ветер миллиарды долларов?
В общем в среднесрочной перспективе избыток газа у «Газпрома», по всей видимости, значительно увеличится – за счет сокращения энергопотребления как в пределах России, так и в других странах. Однако цены, по которым Россия будет продавать это сырье зарубежным потребителям, скорее всего останутся низкими, причем вполне вероятно, что ценовая связка «газ – нефть» перестанет существовать. Так что даже в случае повышения внутренних цен на газ финансовые ресурсы «Газпрома» значительно поубавятся.

Реакция «Газпрома» на кризис

Руководство «Газпрома» – то есть российское правительство – судя по всему, не вполне осознает глубину описанных выше драматических изменений. Много лет реальность всех этих процессов попросту отрицалась, сегодня же реакция на них носит паллиативный, несистематический характер. Сейчас, в момент написания этой главы, «Газпром» мало‑помалу формирует новую защитную стратегию. Он пытается удержать спрос на прежнем уровне, выходя на новые рынки сбыта и сокращая объемы добычи.
Критичен для «Газпрома» европейский спрос, на который приходится вся прибыль компании. Вместо того чтобы извиниться перед европейскими потребителями за прекращение поставок в январе 2009 года, «Газпром» агрессивно настаивал на правомерности старых долгосрочных контрактов на условиях «бери или плати». Такое поведение – попытка переложить максимальную долю риска на потребителя – это прямой путь к потере покупателей. В феврале 2010 года «Газпром» наконец начал смягчать свою политику: позволил четырем своим крупнейшим европейским клиентам выкупить от 10 до 15 процентов оговоренного контрактом газа по более низким ценам спотового рынка{250}.
«Газпром» ограничил объем своих поставок за счет снижения закупок в Средней Азии и переноса разработки новых гигантских месторождений на более позднее время. В 2008 году компания заключила договоры на закупку 70–80 миллиардов кубометров среднеазиатского газа в год по цене, превышающей установившуюся сейчас на рынке. А в апреле 2009 года неожиданно и в одностороннем порядке остановил отбор газа из Туркменистана, что привело к взрыву газопровода на туркменской территории и приостановке поставок сырья в Россию. Когда Туркменистан восстановил газопровод, «Газпром» отказался забирать оговоренные объемы газа по контрактной цене, хотя и этот контракт заключался на условиях «бери или плати». У Туркменистана уже был в 1997–1998 годах печальный опыт, когда Россия полностью заблокировала экспорт туркменского газа на полтора года – пока он не построил альтернативный газопровод в Иран{251}. В декабре 2009 года Россия и Туркменистан договорились сократить поставки туркменского газа с 50 миллиардов кубометров (2009 год), из которых Россия получила только 12 миллиардов, до 30 миллиардов кубометров в 2010 году{252}.
Поскольку «Газпром» вынужден сокращать добычу на уже имеющихся месторождениях, такие дорогостоящие новые месторождения, как Штокмановское, ямальские или Ковыктинское в Восточной Сибири, оказались ненужными – да и неподъемными с точки зрения финансирования. «Газпром» действует рационально, спокойно и без излишнего драматизма: разработка новых месторождений была отложена на будущее.
В новой защитной стратегии «Газпрома» имеется одна нестыковка. Компания настаивает на строительстве двух газопроводов: «Северный поток», через Балтийское море в Германию, и «Южный поток», через Черное море и Балканы в Италию и Австрию. По замыслу они должны пойти в обход нынешних стран‑транзитеров, Украины, Белоруссии и Польши, но у «Южного потока» транзитных стран будет еще больше. Если вспомнить о многочисленных мерах принуждения, применявшихся «Газпромом» к покупателям, становится ясно, что проблема заключается не в какой‑то из конкретных стран, через которые проходит газопровод, а в самом «Газпроме», хотя он и отказывается это признать. Пропускная способность «Северного потока» составит 55 миллиардов кубометров, стоимость – не менее 15 миллиардов долларов. На «Южный поток» пропускной способностью 60 миллиардов кубометров в год будет потрачено около 28 миллиардов долларов. При этом подписанная 23 марта 2009 года Европейским союзом и Украиной декларация о модернизации газотранспортной системы Украины вполне могла бы решить проблему с транзитом газа через Украину, причем инвестиции в этот проект составили бы всего 3,5 миллиарда долларов, а мощности газопровода хватило бы с лихвой.
Структура инвестиций «Газпрома» тоже весьма своеобразна. Компания инвестирует больше в газопроводы, чем в разработку месторождений и добычу, кроме того, значительные средства вкладываются в приобретение активов, не имеющих отношения к газовой отрасли. В 2005 году свыше половины громадных инвестиций «Газпрома» было вложено в трубопроводы и лишь треть – в добычу и разработку месторождений. Однако руководство «Газпрома» все же мало‑помалу переходит к более трезвой политике. В 2007–2008 годах 43 процента капиталовложений пришлось на добычу и чуть больше трети – на транспортировку (рис. 7.5). При этом функционирующая трубопроводная сеть обслуживается из рук вон плохо, а все эти громадные инвестиции за период с 2000‑го по 2008 год увеличили протяженность всех российских газопроводов всего лишь на 8,6 процента{253}.

Рис. 7.5 Капиталовложения «Газпрома», 2003–2008 гг.

Источник: Gazprom Databook, June 2009, www.gazprom.ru (последний доступ: 28 ноября 2009 года).

У «Газпрома» нет никаких конкурентных преимуществ в области строительства газопроводов. Компаний, строящих газопроводы по ценам выше газпромовских, очень немного. По неофициальным данным, корпорации их строительство обходится в три раза дороже, чем любой другой компании. Когда «Газпром» проложил «Голубой поток», инвестиционный фонд Hermitage Capital Management подсчитал, что стоимость километра российской части газопровода на 119 процентов превышала стоимость километра того же газопровода с турецкой стороны{254}.
Транспортировку газа тоже нельзя считать сильной стороной компании: известно, что «Газпром» склонен привлекать к этому процессу сомнительных посредников, которые рано или поздно вынуждают его перекрывать подачу газа. В марте 2010 года «Газпром» сделал сенсационное заявление о намерении провести аудит среди всех посредников, участвующих в экспорте его продукции. Это выглядело покушением на привычные коррупционные схемы{255}.
В условиях снижения объемов экспорта газа в Европу Россия совершенно не нуждается в дополнительных газопроводных мощностях. С коммерческой точки зрения как «Северный», так и «Южный поток» – проекты бессмысленные. Политического выигрыша они тоже не дают, поскольку «Газпром» регулярно срывает поставки.
Исходя из всего этого, можно с большой долей уверенности утверждать, что спрос на газпромовскую продукцию со стороны европейских потребителей будет оставаться низким в течение многих лет. В конечном итоге дружески настроенным посредникам «Газпрома» – крупным европейским газовым компаниям – не останется ничего иного, кроме как пересмотреть условия долгосрочных контрактов с российским газовым гигантом. Постсоветские страны уже снизили свою многолетнюю зависимость от российских поставок, а два нынешних крупных потребителя, Украина и Белоруссия, в состоянии без труда радикально сократить потребление газа. Украина, чей показатель удельного энергопотребления превышает даже российский, может в среднесрочной перспективе вовсе отказаться от импорта газа из России, если ее энергоэффективность достигнет уровня Польши или Словакии. Продажи «Газпрома» на внутреннем рынке (их объем составляет около 270 миллиардов кубометров) тоже нельзя назвать обнадеживающими. Если в течение нескольких лет цены удвоятся, как прогнозируется сейчас, потребление газа в России резко сократится, поскольку потенциал энергосбережения у страны очень высок. Если же независимым производителям дадут возможность работать в приемлемых рыночных условиях, они обыграют «Газпром» по объемам как добычи, так и продаж. Все это будет благом для России – но не для «Газпрома».
Среднеазиатский газовый рынок переживает сейчас радикальную перестройку. Значительная часть газовых поставок из Средней Азии теперь, скорее всего, будет направляться в Китай, причем без какого бы то ни было посредничества со стороны России. Китай уже построил газопровод в Туркменистан. К 2013 году Пекин планирует закупить у Ашхабада 40 миллиардов кубометров природного газа, в то время как проект прокладки газопровода «Прикаспийский» по восточному побережью Каспийского моря из Туркменистана в Россию, анонсированный президентом Путиным в мае 2007 года, так и не сдвинулся с мертвой точки и, по всей видимости, никогда не будет реализован{256}.
В 2007 году «Газпром» вынудил компанию ТНК‑ВР отказаться от гигантского Ковыктинского газового месторождения, откуда было бы выгодно протянуть газопровод в Китай. Ковыкта осталась бесхозной, и едва ли кто‑нибудь в обозримом будущем возьмется за ее разработку. «Газпром» также намерен законсервировать проект строительства газопровода «Алтай» пропускной способностью 80 миллиардов кубометров из Западной Сибири в Китай – тот самый, о котором с такой помпой говорил президент Путин в 2006 году и который с самого начала производил впечатление утопического{257}. Единственный российский газ, продающийся Китаю, – СПГ, производимый компанией Sakhalin Energy. Вероятно, Туркменистан и Казахстан вытеснят Россию с китайского газового рынка.
Необходимо делать инвестиции в новые гигантские газовые месторождения, самые значительные из которых находятся на полуострове Ямал, либо предоставить бо льшую свободу независимым газодобытчикам – в противном случае уровень добычи «Газпрома» неминуемо начнет резко падать уже в 2011 году. Выработка компании в течение каких‑то пяти лет может снизиться на треть: пик добычи у четырех гигантских западносибирских месторождений, доминирующих в структуре добычи «Газпрома», уже позади, и объем добычи на них снижается. Впрочем, с учетом прогнозов о дальнейшем сокращении спроса на российский газ такая динамика уже не выглядит угрожающей – это не более чем адекватная корректировка структуры и объема поставок к меняющимся условиям.
Если «Газпром» не поменяет свои планы по строительству газопроводов и в 2010 году начнет прокладывать оба «потока» – «Северный»{258} и «Южный», то эти два проекта обещают стать чемпионами по бесполезности и нерентабельности. В обозримом будущем у России не хватит для них газа – куда дешевле было бы использовать существующие газопроводы, идущие через Украину. Их строительство не приведет к диверсификации, а лишь крепче привяжет Россию к устаревшей практике транспортировки газа по трубопроводам и к стагнирующему газовому рынку Европы – как раз тогда, когда диверсификация рынка стала насущной необходимостью. Реализация проекта «Северный поток», судя по всему, продвинулась уже слишком далеко, и остановить ее не представляется возможным, а вот строительство «Южного потока» можно было бы не начинать.
В результате снижения спроса, уровня добычи и цен, а также избыточного инвестирования «Газпром» станет менее крупной, менее эффективной и менее дорогой компанией. В течение пяти лет объем добываемого им газа может сократиться на 200 миллиардов кубометров, то есть примерно на одну треть. Сопоставимые потери ожидаются от сокращения продаж на внутреннем рынке и экспорта. Российское общество не сможет воспользоваться колоссальными богатствами, которые могла бы произвести газовая индустрия страны. Но в то же время все это означает, что «Газпром» больше не будет государством в государстве и Россия сможет стать более нормальной и открытой страной.

Альтернативная газовая политика России

Нынешний экономический спад обнажил слабые стороны «Газпрома» и предоставил превосходную возможность провести долгожданную реформу этой организации{259}. Однако проблема на самом деле куда глубже: то, что хорошо для «Газпрома», плохо для России, поскольку «Газпром» – главный источник нависшего над ней «энергетического проклятия». Чем ниже производимая страной энергетическая рента, тем слабее будет сказываться это проклятие{260}. Очень опасно довольствоваться единичными незначительными улучшениями в ситуациях, требующих коренных преобразований.
Первым шагом могло бы стать отделение «Газпрома» от государства. Все важнейшие международные соглашения по газу должны заключаться либо президентом, либо премьер‑министром. Невзирая на то обстоятельство, что мажоритарный пакет акций «Газпрома» принадлежит государству, он должен оставаться единой и самостоятельной акционерной компанией. А это значит, что у «Газпрома» необходимо отнять все регулирующие функции, передав их независимому контрольному органу.
Поскольку руководство «Газпрома» столь явно продемонстрировало свою несостоятельность, желательно отправить в отставку всех менеджеров высшего звена и поставить во главе компании новых, компетентных людей, искать которых следует в частном секторе. Еще одна не терпящая отлагательств мера – отказ от реализации проектов «Северный поток» и «Южный поток» на основании их нерентабельности.
В нормально функционирующей рыночной экономике подобный «Газпрому» конгломерат просто не мог бы существовать. Все виды непрофильных активов – от фермерских хозяйств до телевизионных компаний – должны быть незамедлительно распроданы{261}. Добычу газа нужно отделить от его транспортировки и продажи: разными видами деятельности должны заниматься разные компании. Добывающие компании – хотя бы самые непродуктивные из них – следует выставить на продажу. «Газпрому» не хватает организаторской хватки для разработки небольших и средних месторождений, поэтому Министерству природных ресурсов стоит отозвать все свои проигнорированные или законсервированные лицензии. Такие лицензии можно постепенно продавать на конкурсных торгах: это укрепит независимые газодобывающие компании. Нет никаких сомнений в том, что они очень быстро превзойдут «Газпром» в добыче газа – точно так же, как российские частные нефтедобывающие компании доминируют сейчас в своей отрасли.
Газопроводная система могла бы оставаться в собственности государства, но надо отделить ее от добычи и предоставить независимым производителям равные ценовые условия. Таким образом можно существенно сократить объемы факельного сжигания попутного газа, за счет чего Россия получит огромные дополнительные поставки дешевого газа, а уровень загрязнения атмосферы значительно снизится. Это будет весьма неплохой вклад в повышение благосостояния страны в целом.
В соответствии с давно принятой стратегией, цены, по которым закупают газ внутренние потребители и страны СНГ, целесообразно постепенно поднимать до рыночного уровня. При этом европейские цены все равно будут значительно выше – за счет серьезных издержек на транспортировку. Что касается внутренних цен на газ, их планируется довести до этого уровня к 2014 году. Как только начнут действовать реальные рыночные цены и заработает конкурентный газовый рынок, следует отменить его государственное регулирование. Тогда не останется оснований для различий в налогообложении между нефтяной и газовой отраслями – можно будет установить одинаковые налоговые ставки для обеих отраслей. Это должно заметно повысить поступления в федеральный бюджет.
Совокупность всех этих мер: сокращение объемов факельного сжигания газа, введение рыночных цен и формирование конкурентного газового рынка – обеспечит повышение энергоэффективности, колоссальное энергосбережение и снижение уровня загрязнения воздуха, что, в свою очередь, не может не сказаться на благосостоянии россиян. Логично предположить, что это приведет еще и к заметному уменьшению потребления газа в России и других постсоветских странах. А при возникновении потребности в дополнительных количествах газа независимые компании смогут оперативно добыть его из небольших и средних газовых месторождений, причем издержки на такую добычу будут несопоставимо ниже стоимости добычи газа на гигантских месторождениях, расположенных в удаленных районах Крайнего Севера. Вот тогда‑то Россия будет в состоянии долго обходиться без разработки ямальских и Штокмановского месторождений. А высвободившиеся финансовые ресурсы можно будет направить на техническое обслуживание функционирующей газопроводной системы, уменьшив таким образом объемы потерь газа. Получив свободу действий, независимые производители смогут взяться за разработку доступных небольших и средних газовых месторождений.
«Газпрому» также стоит попытаться вернуть утраченное доверие своих зарубежных покупателей, с которыми последние годы он вел себя из рук вон плохо. Для начала он мог бы принести извинения за срывы поставок, регулярно происходившие в течение нескольких последних лет, и предложить надежные гарантии того, что эта практика больше не повторится. Не исключено, что придется пересмотреть нынешнюю централизованную модель сбыта. «Газпрому» необходимо создать систему газовых хранилищ на территории стран‑покупателей, чтобы убедить их, что в будущем можно не бояться перерывов в поставках. Имеет смысл начать принимать участие в спотовых сделках. Одним словом, монополии следует перейти к более гибкой, децентрализованной и ориентированной на потребителя бизнес‑модели{262}. Однако такая модель неприменима к компании типа «Газпрома» – еще одно основание для его расформирования.
При наличии конкурентного рынка будет несравненно легче добиться прозрачности газпромовского бизнеса и оптимизировать управление компанией. «Газпром» уже не будет играть роль «секретного фонда» для подкупа российских политиков. Что же касается Евросоюза, благодаря обнажившимся промахам и системным изъянам «Газпрома» ему представилась прекрасная возможность начать газовую торговлю с Россией с чистого листа. ЕС и Россия должны сообща реформировать как европейскую, так и российскую газовую отрасль, поскольку и та и другая находятся в состоянии кризиса. Центральными элементами такой общеевропейской газовой реформы должны стать маркетизация и разделение процессов транспортировки и добычи газа.
Европейцы могли бы воспользоваться недавним предложением президента России Дмитрия Медведева разработать проект новой законодательной базы международного сотрудничества в области энергетики, который мог бы прийти на смену Энергетической хартии 1994 года, которую ратифицировали уже почти все европейские страны. И Россия, и Европа нуждаются в юридической базе для международного сотрудничества в области энергетики. Приняв условия Протокола Европейской энергетической хартии по транзиту, Россия обеспечила бы себе регулярные экспортные поступления от использования разными странами ее обширной системы магистральных трубопроводов.
Нынешний кризис «Газпрома» – лучшая из когда‑либо представлявшихся возможностей приступить к реформе европейской и российской газовой отрасли. Доводы в пользу необходимости радикальной реформы российского газового сектора еще никогда не были более убедительными.

8. Военная реформа: преодолевая сопротивление
Павел Баев

В настоящее время в российских Вооруженных силах проводятся радикальные и болезненные реформы, которые должны коренным образом изменить их доктрину, систему подготовки и организации, технологическую и материальную оснащенность. По мнению наблюдателей, это самая масштабная реформа российской армии с 1860‑х годов, когда Россия по примеру Германии перешла на формирование армии по призыву. Сегодня Россия идет по стопам США, пытаясь создать небольшие, но хорошо оснащенные силы быстрого развертывания; крупные танковые армии должны остаться в прошлом. Однако нет никаких гарантий, что реформа будет успешно завершена.
В наследство от СССР Россия получила громоздкую военную машину, слишком большую с точки зрения потребностей страны и ресурсов, необходимых на ее содержание. Она была уже не способна решать современные задачи, что наглядно продемонстрировала война в Чечне. В 1990‑е годы ощущалась острейшая нехватка ресурсов, но, поскольку ни политики, ни военные не знали, что делать, никаких существенных реформ не проводилось. В 2000‑х годах, благодаря притоку в страну нефтедолларов, финансирование армии и военно‑промышленного комплекса существенно возросло, но, несмотря на это, неэффективность Вооруженных сил (ВС) проявлялась все больше и больше. По большому счету, они оставались армией времен холодной войны, устаревшей, отсталой, с избыточным количеством высших командных должностей. Хотя финансирование стало более адекватным, проблема укомплектования личным составом становится все острее. Давно назревшая реформа стала крайней необходимостью.
Финансовый кризис оказался для российского руководства полной неожиданностью. Его начало совпало с эскалацией конфликта между Россией и Грузией, который в августе 2008 года перерос в полномасштабную пятидневную войну. Кризис и война с Грузией дали серьезный толчок военной реформе, основные принципы и сроки реализации которой были сформулированы осенью 2008 года.
В российских Вооруженных силах три основных вида войск: сухопутные войска (СВ), военно‑морской флот (ВМФ) и военно‑воздушные силы (ВВС), а также три независимых рода войск: воздушно‑десантные войска (ВДВ), ракетные войска стратегического назначения (РВСН) и космические войска (КВ).
В настоящей главе оцениваются попытки трансформации ВС и последствия возможной неудачи. Вначале кратко описываются проводимые реформы, а затем подробно рассматривается их идеология. Оцениваются действия авторов реформ и вопросы, характерные для стратегических войск, сухопутных, военно‑морских и военно‑воздушных сил. В конце статьи поднимается вопрос распределения ресурсов для модернизации ВС.

Истоки и план военной реформы

В 1990‑е годы российские Вооруженные силы подверглись радикальной трансформации в количественном плане, качественные же изменения были мизерными. Число военнослужащих сократилось вчетверо до немногим более 1 миллиона человек, однако структура командования и организация ВС не изменились. Разрабатывались многочисленные предложения по реформированию армии и даже предпринимались попытки претворить их в жизнь, но все они наталкивались на препятствия в виде нехватки средств и сопротивление руководства вооруженных сил. Последний раз вопрос реформы серьезно поднимался весной 2003 года, когда партия «Союз правых сил» (СПС) во время предвыборной кампании предложила отказаться от призыва. СПС, однако, не смогла пройти в Государственную думу{263}. Тогдашний министр обороны Сергей Иванов заверил высшее армейское руководство, что период реформ закончился. Однако в 2004 году президент Владимир Путин в послании Федеральному собранию назвал модернизацию армии задачей общенационального масштаба{264}.
Однако во время второго президентского срока Путина никакой модернизации практически не осуществлялось. Бюджет Министерства обороны в номинальном выражении рос на 20–25 процентов в год, что в целом соответствовало общему росту госрасходов и составляло 2,5–2,7 процента ВВП. Официальная информация о структуре расходов на оборону крайне скудна, однако известно, что делавшийся упор на закупку техники, ежегодный рост затрат на которую достигал 40 процентов, не смог обеспечить войска основными системами вооружения{265}. Столь низкая отдача от инвестиций, о которых любили трубить правительственные и военные чины, возможно, заставила Путина заменить Иванова более эффективным управленцем.
В феврале 2007 года министром обороны стал Анатолий Сердюков. Этот кадровый ход удивил многих, так как до этого он возглавлял Федеральную налоговую службу, бо льшую часть карьеры торговал мебелью и не имел военного опыта. Однако назначение человека со стороны могло иметь определенные плюсы. Комбинация растущих расходов и падающей боеспособности, в результате которой еще во многом советская армия была все менее эффективной и жизнеспособной, становилась крайне опасной. Сердюков повел атаку на полуразвалившуюся организацию под лозунгами оптимизации и совершенствования, избегая затасканного термина «реформа».
Реорганизация ВС, объявленная без предупреждения в середине октября 2008 года, включает четыре основных элемента. Во‑первых, к 2012 году предполагается сократить численность офицерского состава с 335 до 150 тысяч, лишь количество младших офицеров (лейтенантов и старших лейтенантов) должно вырасти с 50 до 60 тысяч. Подобные драконовские сокращения предусматривают досрочный уход в отставку по меньшей мере 60 тысяч офицеров, находящихся в середине своей военной карьеры{266}. Во‑вторых, должны быть распущены все части неполного состава в обычных вооруженных силах, в результате чего общее количество наземных частей сократится с 1890 до 172, военно‑воздушных – с 340 до 180, военно‑морских – с 240 до 123. В‑третьих, в СВ и ВВС ликвидируются полки и дивизии; в СВ будет двухуровневая структура (батальон и бригада), в ВВС создаются авиационные базы, состоящие из эскадрилий. Наконец, в‑четвертых, реформируется система военного образования: многие вузы должны быть закрыты, а традиционные академии переведены из Москвы в новые образовательные центры{267}.
В целом это масштабная реформа, сравнимая с преобразованиями, которые провели Дмитрий Милютин в 1860‑е годы после поражения России в Крымской войне и Михаил Фрунзе в 1920‑е годы после окончания Гражданской войны. Это более масштабная реорганизация армии, чем знаменитое сокращение 1,2 миллиона военнослужащих при Никите Хрущеве в 1960‑е годы{268}.
По первоначальному плану численность ВС должна была быть уменьшена до 1,1 миллиона военнослужащих к 2011 году и до 1 миллиона – к 2016 году. Сердюков же решил достичь показателя в 1 миллион на три года ранее – к 2013‑му. О стратегических вопросах он особо не задумывался, просто министр старается достичь наиболее легко исполнимых целей. Центральная часть его плана тем не менее довольно амбициозна и предполагает ликвидацию громадной инфраструктуры для массовой мобилизации при ведении масштабной войны с применением обычных вооружений.
Несмотря на все протесты и саботаж могущественной военной бюрократии, в течение первого года реформа шла по плану, и к началу 2010 года по всем четырем направлениям достигла критического рубежа. Впрочем, вооруженным силам еще далеко до достижения заявленной цели, в частности потому, что поставленные перед ними задачи остаются противоречивыми, а их боевые способности невозможно соотнести с этими задачами и измерить.

Идеология военной реформы

Подготовка к реформе велась тайно во время второй половины второго президентского срока Путина. Это было достаточно мирное время, когда террористическая деятельность резко пошла на спад, а ситуация на Северном Кавказе в значительной степени стабилизировалась. Из Грузии были выведены три российские военные базы, и число российских военнослужащих, размещенных за пределами страны, достигло очередного минимума. Между тем отношения с США и НАТО ухудшались, начало новому витку напряженности положила мюнхенская речь Путина в феврале 2007 года. Самоуверенная риторика российских руководителей подкреплялась демонстрацией военной мощи, от возобновления полетов стратегических бомбардировщиков над Северным Ледовитым, Тихим и Атлантическим океанами до совместных военных учений с Китаем и визитов кораблей Северного флота в Венесуэлу, Ливию и на Кубу{269}.
Особого впечатления подобные действия не производили: они скорее выявляли, чем скрывали недостатки российской военной машины, но при этом все же создавали ощущение, что ее мощь может возрасти{270}.
В ходе российско‑грузинской войны проявились серьезные недостатки в таких областях, как прикрытие наземных частей с воздуха, организация командования и связь{271}. Став более популярной, милитаристская риторика не нашла отражения в ключевых официальных документах. Военные механизмы не упоминаются в Концепции внешней политики, утвержденной в июле 2008 года, а в Стратегии национальной безопасности, принятой в мае 2009 года, повышенное внимание было уделено проблемам невоенного характера, включая вопросы здравоохранения и культуры{272}.
Стратегическому обоснованию реформы на начальном этапе особого внимания не уделялось, поскольку принятие новой военной доктрины было отложено. Министр Сердюков имел свободу действий в определении основных направлений реорганизации ВС; но, будучи человеком гражданским, он воздерживался от формулирования стратегических задач, ограничиваясь решением организационных и бюджетных вопросов.
Новый президент Дмитрий Медведев должен был сыграть ключевую роль в определении интересов России в области безопасности и средств их продвижения в соответствии с идеей Путина об инновационной армии, высказанной им в феврале 2008 года на заседании Госсовета – последнем перед президентскими выборами в марте{273}. Но в программной статье Медведева «Россия, вперед!» военная тематика затрагивается лишь в двух предложениях: «И, само собой разумеется, Россия будет хорошо вооружена. Достаточно, чтобы никому не пришло в голову угрожать нам и нашим союзникам». При этом довольно резко обозначен отход от путинской внешней политики: «Но обидчивость, кичливость, закомплексованность, недоверие и тем более враждебность должны быть исключены на взаимной основе из отношений России с ведущими демократическими странами»{274}. До начала 2010 года Медведев предпочитал избегать определения военных угроз и приоритетов при модернизации ВС. Он даже не выступил перед ежегодным собранием высшего командного состава ВС в конце 2008 года и не провел официальную встречу по случаю празднования Дня защитника отечества 23 февраля 2009 года, хотя это входит в его обязанности как главнокомандующего.
Военная доктрина все‑таки была принята в феврале 2010 года после длительных задержек, которые трудно объяснить, анализируя текст этого длинного документа{275}. Российские вооруженные силы, говорится в доктрине, должны быть готовы к участию в военных конфликтах любого типа, от войн в космосе до миротворческих операций; для подготовки к ним ВС будут предоставлены все необходимые ресурсы. Возможно, самая важная глава в этом документе определяет условия применения ядерного оружия. До его принятия много сообщалось о том, что он будет оправдывать превентивные/упреждающие меры даже в региональных конфликтах. Однако в реальности доктрина предусматривает применение ядерного оружия лишь «в ответ на применение против нее [России] и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства»{276}.
В списке «внешних военных опасностей» на первом месте идет «стремление» неких сил наделить НАТО «глобальными функциями» и приблизить ее военную инфраструктуру к границам России, в том числе путем расширения организации. Подобное утверждение кажется чересчур конфронтационным и в свое время породило критику со стороны руководства НАТО. Однако на самом деле это чисто политическое заявление, служащее эпилогом к острым спорам о расширении альянса в 2007–2008 годы. При этом в доктрине ни слова не говорится о том, что демонтаж советского механизма массовой мобилизации фактически означает отказ от модели длительной войны с применением обычных вооружений; это, в свою очередь, свидетельствует о том, что Россия даже не рассматривает возможность конфронтации с НАТО на западе или с Китаем на востоке{277}. Скрытым, но чрезвычайно важным с практической точки зрения является допущение, что российские ВС, таким образом, будут участвовать лишь в операциях малой интенсивности – от контртеррористических до демонстрации силы – на постсоветском юге{278}. Таким образом, доктрина слабо связана с проводимой реформой, в которой ликвидация частей неполного состава просто объясняется необходимостью избавиться от бесполезных подразделений и сократить количество офицеров. Единственная цель этого документа – защитить высшее командование от критики в отсутствии стратегического видения и заглушить публичные дебаты. Прикрыв таким образом отсутствие своей руководящей роли, Медведев, как и положено, провел официальную торжественную церемонию 23 февраля 2010 года и председательствовал на заседании коллегии Министерства обороны 5 марта 2010 года, демонстрируя, что реорганизация идет по плану и не встречает сколь‑либо серьезных препятствий{279}.
Основная проблема в идеях Медведева и действиях Сердюкова заключается в том, что значительное сокращение офицерского состава приведет к падению боеготовности частей, так как при их быстром развертывании лишь профессиональные сержанты и солдаты могут быть готовы к боевым действиям. Высшее командование старается обходить болезненный вопрос призыва в армию, полагая, что сокращение срока с двух до полутора лет, а затем и до одного года позволит снизить социальное напряжение{280}. Временное снижение числа уклоняющихся и набор в армию выпускников вузов позволил на ближайшее время несколько сократить нехватку личного состава, однако проблемы с демографией и здоровьем приведут к падению числа потенциальных призывников. Это сделает нереальным план по ежегодному набору 600 тысяч солдат{281}. Необходимо отказаться от замысла иметь ВС, где личный состав определяется психологически удобной цифрой в 1 миллион, и установить новую цель – 600–700 тысяч человек. Она больше подходит и для стратегии, и для бюджета.

Команда вынужденных и случайных реформаторов

Реализация проекта революционной реформы тесно связана с именем Сердюкова. Его назначение министром обороны положило конец традиции, в которой военные при решении проблем были предоставлены сами себе. Выбор совершенно постороннего человека для столь высокого поста представлялся сложным политическим маневром, в ходе которого предполагалось то ли продвинуть тогдашнего министра Сергея Иванова, то ли, наоборот, убрать его из Министерства в рамках сложной политической схемы по передаче президентской власти на выборах 2008 года. После назначения Сердюков не торопился реорганизовывать ВС, а начал оптимизацию денежных потоков в печально известном своей непрозрачностью оборонном бюджете. Он быстро обнаружил, что из‑за быстро растущих монопольных цен на военную продукцию и услуги радикально сократить расходы в этой области не получится. К концу 2007 года в военном руководстве Сердюкова перестали называть торговцем мебелью{282}. Он сохранил свой пост в ходе реорганизации правительства в сентябре 2007 года, когда его тесть Виктор Зубков стал премьер‑министром, и был вновь назначен на него в мае 2008 года в новом кабинете Владимира Путина.
Подобная поддержка со стороны руководителей государства дала Сердюкову мандат на разрешение конфликта с военным руководством, который вызвало его предложение заменить офицеров гражданскими специалистами на небоевых должностях (например, в медицинском обслуживании и логистике). По сравнению с некоторыми конфликтами прошлых времен, в частности между министром обороны Игорем Сергеевым и начальником Генерального штаба Анатолием Квашниным в начале президентства Путина, нынешнее столкновение выглядело незначительным. Однако политическая сила здесь была применена быстро и жестко. Начальник Генштаба Юрий Балуевский, карьерный генштабист, по‑видимому, полагал, что его громкие заявления о прямой угрозе, которую представляет для России планировавшееся размещение американских противоракет в Польше, помогут ему сохранить влияние. Однако Сердюкова они не впечатлили, и тот заручился согласием Медведева уволить Балуевского в июле 2008 года. В течение месяца свои посты покинули несколько заместителей и советников Балуевского{283}.
Чистка генералитета, и в частности замена в конце июля опытного Алексея Маслова на посту главнокомандующего сухопутными войсками, привела к полной дезорганизации системы управления во время войны с Грузией в начале августа 2008 года. Все высшее командование оказалось недееспособным, в решающие часы начала войны ключевые решения принимались, как ни удивительно, на довольно низком уровне военной иерархии. Основную роль, возможно, сыграл генерал Владимир Шаманов, начальник Главного управления боевой подготовки и службы войск, который вернулся на действительную военную службу в октябре 2007 года. Приказы о развертывании боевых частей, похоже, отдавали также командующий войсками Северо‑Кавказского военного округа генерал‑полковник Сергей Макаров и командующий 58‑й армией Анатолий Хрулев (оба служили под началом Шаманова во время второй чеченской войны){284}.
Медведев был в шоке от необходимости взять на себя ответственность за войну, которую не он придумывал; по его словам, он по минутам помнит этот «самый тяжелый день» в своей жизни. Он стал опасаться, что группа «чеченских ветеранов» начнет действовать самостоятельно. Путин, которому приходилось держать их в узде во время второй чеченской войны, по всей видимости, заключил: чтобы сохранить офицерский корпус под контролем, необходимо провести его дальнейшую чистку. Уже в середине октября 2008 года Сердюков объявил о драконовских мерах по реформированию ВС. В частности, он планировал исправить дисбаланс в структуре личного состава, в котором было слишком много офицеров; поэтому его план предполагал сокращение 200 тысяч человек в течение всего лишь двух лет. Реорганизация предусматривает принудительную досрочную отставку десятков тысяч офицеров, которым должно быть предоставлено жилье, а также сокращение аппарата высшего командования примерно на 60 процентов – с 22 тысяч до 8500 офицеров{285}.
Из‑за финансового кризиса ресурсы для проведения военной реформы были ограничены. В первом полугодии 2009 года Сердюкову пришлось скорректировать график сокращений и отложить повышение зарплат и расширение службы по контракту. Тем временем Медведев и Путин обратили внимание на социальные вопросы в армии и пообещали сделать ее перевооружение приоритетом посткризисного периода; при этом недостатки, связанные с непоследовательностью преобразований и падающей боеготовностью, замалчивались{286}.
Небольшая команда Сердюкова в Министерстве обороны оказалась под осадой недовольных генералов. Сердюков приказал начальнику Генштаба генералу Николаю Макарову, известному своей лояльностью к руководству, подготовить обоснование сокращений и реорганизации. Однако Макарова раскритиковали за слабые результаты его деятельности{287}. Чтобы нейтрализовать недовольство генералитета, Медведев назначил Шаманова, влиятельного сторонника реформ, командующим престижными воздушно‑десантными войсками (ВДВ). Последний же, поддерживая модернизацию, немедленно отменил в ВДВ сокращение личного состава и переход к бригадам, заявляя, что эти элитные части должны быть усилены{288}. Доверие Медведева к Шаманову, имеющему многочисленные награды за участие в чеченской войне, оказалось подорвано еще больше, когда тот личным распоряжением отправил группу спецназа, чтобы остановить расследование уголовного дела в отношении предприятия, принадлежащего его родственнику. Шаманов в итоге признал свое поведение неприемлемым, но отделался предупреждением о неполном служебном соответствии{289}.
Сердюков решительно продолжал реформы, стараясь представить их необратимыми. Он жестко контролировал – и продолжает контролировать – распространение информации, возможно, из‑за личных предпочтений, а также потому, что мнение военных лишь снижает эффективность процесса принятия решений{290}.
Сопротивление реформам в высшем военном руководстве продолжало возрастать. Это потребовало новых замен в январе 2010 года, что, возможно, укрепило позиции Макарова в Генштабе, но вряд ли увеличило количество реформаторов{291}. Отсутствие прозрачности и информации о реформе может сыграть против нее и быть на руку оппозиции, так как приведет к непониманию необходимости дальнейших перемен.

Военной реформе не хватает радикальности

Основным объектом реформ Сердюкова стали сухопутные войска. До сих пор они не оказывали особого сопротивления его намерениям радикально сократить их численность, разрушить традиционные организационные структуры и покончить с их философией, в которой основой военных действий являются затяжные масштабные танковые сражения. Данные высшего командования свидетельствуют о по‑настоящему революционных изменениях: общая численность военнослужащих в армейских подразделениях сократится вдвое (до 270 тысяч), число самих подразделений – с 1890 до 172, из 22 тысяч танков останется лишь 2 тысячи{292}. Остается не совсем ясным, какие задачи сможет выполнять такая мини‑армия, но нынешняя непомерно раздутая армия вообще вряд ли способна выполнять какие‑либо задачи.
В пользу давно обсуждавшегося перехода от трехуровневой (батальон – полк – дивизия) структуры к двухуровневой (батальон – бригада) приведены достаточно веские аргументы, чтобы преодолеть возражения традиционалистов. Гораздо существеннее не вызывающее особых возражений расформирование сотен частей неполного состава. Оно не только кладет конец советской системе массовой мобилизации, но и является отходом от предыдущей модели, которую можно сравнить с матрешкой: небольшая элитная армия внутри крупной армии с низкой боеготовностью. Подобная модель была далека от оптимальной, и, как проницательно указывал Алексей Арбатов, большая, с высоким уровнем социального недовольства армия вряд ли была способна на что‑то кроме выполнения вспомогательных функций, при этом ее содержание требовало значительных бюджетных средств. Элитная же армия была слишком мала и не могла защититься от гнили, распространявшейся из частей, где служили по призыву{293}.
У этой модели, однако, было одно ценное свойство: предполагалось, что части постоянной боеготовности будут полностью профессиональными и состоять лишь из солдат, служащих по двух– или четырехлетним контрактам. Но эта норма последовательно не реализовывалась; в конечном итоге от нее отказались{294}. Даже элитной 76‑й воздушно‑десантной дивизии (которая благодаря защите Шаманова не была разделена на бригады), где проводится эксперимент по «профессионализации», необходимо 1500 призывников{295}. В результате сокращения срока службы по призыву до одного года подготовка новобранцев сводится к базовым навыкам и умениям. Коррупция, дедовщина в казармах, уклонение от призыва и нездоровый образ жизни многих россиян приведут к падению реального уровня боеспособности в частях постоянной готовности.
Еще сложнее ситуация с профессиональными военными, выслужившимися из рядовых{296}. В их отношении в плане Сердюкова нет конкретики; он предусматривает увеличение количества лейтенантов (при том что число выпускников военных школ сокращается) и расформирование корпуса прапорщиков. Некоторые прапорщики могут быть повышены до лейтенантов, другие могут стать сержантами. Ключевой проблемой, однако, остается отсутствие опытных лидеров на уровне отделения, танкового или орудийного расчета; и остается неясным, сможет ли единственная школа подготовки сержантов, открытая в декабре 2009 года, обеспечить эту потребность{297}. В то же время программа найма 250 тысяч солдат по контракту была урезана до 180 тысяч, и, скорее всего, это не последнее сокращение{298}. В результате в ближайшие несколько лет части постоянной готовности будут состоять в основном из плохо обученных призывников и 5–7 служащих по двухлетнему контракту сержантов на каждый взвод под командованием бывшего прапорщика.
Единственный способ остановить падение боеспособности – пересмотреть план формирования профессиональных частей. Это вполне по средствам российскому бюджету, поскольку после кризиса армия больше не испытывает жесткой конкуренции с гражданскими специальностями на рынке труда, предлагая наемным работникам достаточно привлекательные условия в депрессивной экономике. Однако в рамках нынешнего плана модернизация понимается прежде всего как увеличение закупок более современного вооружения, в основном бронетанковой техники{299}. Подобная «танковая» философия понятна, тем более что значительная часть нынешнего вооружения российской армии безнадежно устарела, однако давно обещанное оснащение частей танками Т‑95 (новое поколение основного боевого танка) не решит двух проблем, проявившихся в ходе войны с Грузией, – проблемы связи и мобильности{300}. Путин провел специальное совещание в Воронеже по вопросам создания на уровне бригад единой автоматизированной системы управления войсками. Однако в нынешнем виде такая система обойдется примерно в 250 миллионов долларов на бригаду; к тому же она основана на навигационной системе «Глонасс», которая никак не может нормально заработать{301}.
Что касается мобильности, то принятое в 2003 году решение снова подчинить армейскую авиацию военно‑воздушным силам (из‑за больших потерь вертолетов в Чечне) оказалось ошибкой, исправить которую будет очень дорого. На переброску по железной дороге нескольких батальонов из Московской области в Белоруссию для участия в масштабных учениях «Запад‑2009» понадобилось около недели; развернуть же бригаду в Средней Азии будет просто невозможно{302}. Относительно быстро могут развернуться лишь ВДВ, и генерал Шаманов, защищающий их от реформ, лоббирует покупку тяжелых транспортных самолетов АН‑124 «Руслан»{303}.
В целом сухопутные войска больше всего нуждаются в реформе. Преобразованиям в них и отводится главная роль, однако ошибки и изъяны в плане реформ могут привести к значительному ухудшению положения в этом центральном виде войск.

Изношенный ВМФ и малолетающие ВВС

ВМФ и ВВС фигурируют в плане Сердюкова на второстепенных ролях, вопрос их модернизации в нем не исследуется. В 2007–2008 годах они участвовали в демонстрации возрождения российской военной мощи. Корабли ходили на Кубу, в Венесуэлу и даже к пиратским берегам, а стратегические бомбардировщики совершали нерегулярные тренировочные полеты над Атлантическим и Тихим океанами{304}.
И ВВС, и ВМФ считают своим приоритетом модернизацию стратегических вооружений – авиации дальнего действия и атомных подводных лодок, несущих баллистические ракеты. Основная часть средств, выделяемых флоту, связана с подлодками четвертого поколения класса «Борей», которые должны заменить стареющие подлодки класса «Дельта‑III» и «Тайфун». Лодки класса «Борей» были перепроектированы так, чтобы нести новые морские баллистические ракеты «Булава» вместо ракет Р‑39УТТХ «Барк». Первый атомный подводный крейсер класса «Борей», «Юрий Долгорукий», уже прошел морские испытания, однако его ввод в эксплуатацию остается под вопросом из‑за серии неудачных испытаний «Булавы»{305}.
Еще две субмарины класса «Борей» сейчас находятся на верфях Северодвинска. Все пять атомных подлодок класса «Дельта‑III», несущих баллистические ракеты, будут списаны к 2013 году; на боевом дежурстве останутся лишь шесть лодок класса «Дельта‑IV», и вряд ли они прослужат дольше 2020 года.
Почти все десантные корабли и минные тральщики должны быть списаны до 2020 года. Несмотря на последовательное сокращение размера флота, адмиралы не отказываются от планов развертывания 5–6 групп авианосцев{306}. Небольшие морские столкновения во время российско‑грузинской войны придали их планам новый импульс, и теперь они намерены купить французский вертолетоносец «Мистраль» и затем построить несколько кораблей такого класса{307}, {308}. Вопрос о расходах на реализацию этих планов остается за скобками. При этом Россия сокращает финансирование строительства новой базы в Новороссийске, куда к 2017 году предполагается перевести Черноморский флот из Севастополя. Вполне очевидно, что база не может быть закончена в срок и перебазирование придется откладывать{309}.
Что касается ВВС, реформы Сердюкова предполагают замену всех воздушных дивизий и полков авиабазами и сокращение 50 тысяч офицеров; этот план реализуется по графику. Провести модернизацию, однако, предполагается лишь в среднесрочной перспективе. Командование ВВС поддержало предложение Путина запустить серийное производство стратегических бомбардировщиков Ту‑160, однако заводу в Казани потребовалось три года, чтобы собрать первый из них (он был поставлен в войска в апреле 2008 года){310}. Обещание разработать к 2015 году новый стратегический бомбардировщик‑«невидимку» не заслуживает доверия, однако к тому времени должны быть списаны по крайней мере 25 из 64 находящихся сейчас на вооружении бомбардировщиков Ту‑95МС (Bear‑H по классификации НАТО). Тактическая авиация в 2008 году впервые более чем за 15 лет получила два новых самолета, но планы по покупке 8–10 истребителей‑бомбардировщиков Су‑34 в год были урезаны. Неожиданный подарок российские ВВС получили в 2009 году в виде 34 самолетов МиГ‑29, после того как Алжир отказался исполнять контракт по их покупке и ни один другой зарубежный покупатель ими не заинтересовался{311}.
Основная практическая проблема ВВС – недостаточный уровень подготовки личного состава. Даже при росте финансирования в последние годы средний годовой налет в строевых частях истребительной авиации не превышает 60–65 часов{312}. В таких условиях требования быстро повысить качество пилотирования привели к многочисленным несчастным случаям. После падения истребителя Су‑27 в январе 2009 года были приостановлены все полеты самолетов этого типа; ситуация повторилась в июне 2009 года после крушения двух Су‑24. Инцидент в пилотажной группе «Русские витязи», когда в августе 2009 года столкнулись два истребителя Су‑27, еще острее выявил проблемы с эксплуатацией самолетов и подготовкой пилотов{313}. Во время войны с Грузией потери российских ВВС оказались неожиданно велики и включали штурмовики Су‑25, фронтовые бомбардировщики Су‑24 и дальний бомбардировщик Ту‑22М3. В половине случаев причиной были слабая подготовка летчиков и огонь со стороны своих{314}.
Успех реформ ВМФ и ВВС будет зависеть не от списания устаревшего вооружения или структурной реорганизации, а от того, будет ли уделено повышенное внимание логистике, обучению и значительному перевооружению. Качество военной подготовки несколько улучшилось во второй половине 2000‑х годов, но поддерживать его удается с трудом. Правительство обещает провести перевооружение ко второй половине 2010‑х годов, но обещаний этих так много, что доверие к ним неизбежно падает.

Вопросы финансирования и эффективности оборонно‑промышленного комплекса

После разрушения советского оборонно‑промышленного комплекса (ОПК) и создания в 1992 году российских ВС при обсуждении каждого проекта реформы поднимались два принципиальных вопроса: как финансировать модернизацию и как наладить связи между оборонной промышленностью и армией{315}. Готовя план реформы в тучные годы, Сердюков полагал, что особых проблем с деньгами не будет; в то же время предполагалось, что Сергей Иванов, ставший первым заместителем премьер‑министра, займется налаживанием работы ОПК.
Но когда разразился финансовый кризис, Сердюков был вынужден заявить, что проводить реформы придется без увеличения финансирования. Однако средств стало не хватать уже на принципиально важной начальной стадии реформы, и далее речь пришлось вести уже о минимизации сокращения расходов. Федеральный бюджет на 2009 год пересматривался несколько раз, и ассигнования на военные нужды (12,2 процента совокупных расходов бюджета) были сокращены с 1,38 триллиона до 1,21 триллиона рублей. Отношение военных расходов к ВВП составило около 3 процентов{316}.
Расходы на сокращение офицерского состава были недооценены. Наиболее значимыми стали издержки на строительство жилья: государство обязано обеспечить квартирой каждого увольняемого в запас офицера. В 2009 году Министерство обороны смогло приобрести менее половины от необходимого числа квартир; в 2010 году оно не сможет выполнить все обещания по предоставлению жилья{317}. Выручка от продажи земель и недвижимости, находившихся в ведении Министерства, оказалась гораздо ниже ожидаемой, тогда как затраты на закрытие и перебазирование военных академий – существенно выше. Огромные траты, связанные с увольнением офицеров, заставили Министерство отложить обещанное значительное повышение зарплат остающимся офицерам и выплат солдатам‑контрактникам{318}. В результате, вместо того чтобы избавиться от балласта, ВС теряют самые ценные кадры и не могут привлечь служащих с необходимым опытом.
Нехватка средств привела также к задержкам с техническим перевооружением. Сердюков, впрочем, смог избежать каких‑либо конфликтов со своим предшественником Ивановым, который теперь курирует оборонную промышленность. Иванов, к удовольствию Путина, отчитывается об устойчивом росте военных заказов, подчеркивая, что исполнение Государственной программы развития вооружений на 2007–2015 годы идет четко по графику. Между тем Сердюков докладывает Медведеву о совсем ином положении дел, и в октябре 2009 года главнокомандующий неожиданно раскритиковал ОПК, который получает масштабную поддержку, но «отдача» от которого должна быть, по его словам, «более высокой». Медведев также назвал снижение себестоимости выпускаемой продукции «принципиально важной мерой для поддержания конкурентоспособности оборонной промышленности»{319}.
Даже виды вооружения, называемые современными, на самом деле представляют собой лишь несколько переделанные советские образцы, выпускать которые в больших количествах невозможно из‑за отсутствия важных компонентов{320}.
Ситуация особенно показательна в авиационной промышленности, где постоянно ведутся разговоры об истребителе пятого поколения, в то время как она не может производить ни достаточно современную электронику, ни высокоточное оружие{321}. Другой печальный пример – ракета «Булава», неудачу испытательных запусков которой объясняли неисправностями в работе комплектующих. Причиной проблем Иванов назвал деятельность нескольких субподрядчиков, аффилированных с ФГУП «Воткинский завод», что свидетельствует об отсутствии адекватного контроля за качеством{322}, {323}.
Простейший выход из этой ситуации – сконцентрировать усилия на самых многообещающих направлениях и импортировать новые технологии, отказавшись от советской практики производить абсолютно все: от патронов до авианосцев. Некоторые усилия в этом направлении уже предприняты (подробнее см. главу 5): например, несмотря на противодействие российских производителей, был одобрен договор о закупке у Израиля беспилотных самолетов‑разведчиков (по примеру Грузии).
Было сделано несколько сенсационных предложений, таких как покупка французского вертолетоносца «Мистраль»; однако Медведев не готов рассматривать вопрос о существенной переориентации на внешних поставщиков, так как это приведет к закрытию десятков российских заводов и научно‑исследовательских институтов, ценность которых, впрочем, вызывает определенные сомнения. При среднем возрасте работников на предприятиях ОПК около 55 лет и доле изношенного оборудования, близкой к 75 процентам, атрофия советской военно‑промышленной базы вскоре станет необратимой{324}.
Без новых систем вооружения российские ВС не могут стать по‑настоящему современной армией, и, после того как они в течение двух потерянных десятилетий жили, а точнее, выживали на советских запасах, перевооружение становится крайне необходимым. Оборонная промышленность лоббирует получение новых заказов, но может предложить лишь дорогостоящее обновление советских моделей. Правительство обещает удовлетворить все ее потребности, но его средств недостаточно для покупки даже ограниченного количества этого оружия.

Заключение: серьезные изменения, ограниченные достижения

На втором году масштабной реформы российские вооруженные силы оказались в непростой ситуации. Дальнейшая трансформация необходима, но недовольство среди военнослужащих и оппозиция со стороны части генералитета растут, а бюджетных средств становится недостаточно. Риск провала был заложен уже в самом способе подготовки реформы, и ход ее реализации лишь усугубил его. Оглядываясь назад, можно сказать, что секретность при разработке плана реформы и ее узкая направленность были необходимыми условиями для ее начала, но атака по нескольким выбранным направлениям должна перерастать в более глубокое и широкое наступление реформаторов, необходимо поддерживать динамику изменений и ставить новые цели. Вместо этого наблюдается некоторое торможение, особенно в ВДВ под командованием Шаманова. Первоначальные планы решительно исполняются, однако новые усилия практически не прикладываются. Столь медленное и непоследовательное продвижение вперед в значительной степени объясняется откладыванием ряда проблем на потом; но в будущем их все равно придется решать. Информации о том, как идет процесс преобразования армии в современные ВС, крайне мало, потому что Сердюков не поощряет обсуждение реформ среди военных и не вступает в публичные дискуссии. Подобная самоизоляция небольшой команды реформаторов в большой степени объясняется их неспособностью представить убедительную концепцию реформы, которая логически увязала бы вопросы стратегической оценки риска, распределения ресурсов и желаемого уровня боеспособности. Новая военная доктрина не содержит реалистичных целей и не связана с проводимой реорганизацией, потому что высшее командование не готово отказаться от идеи возможной конфронтации с НАТО или четко выразить беспокойство относительно растущей военной мощи Китая. ВС должны быть готовы к любому типу военных действий, но их способностей в области обычных вооружений, которые удастся сформировать к середине 2010‑х годов, хватит лишь для участия в региональных конфликтах. Одно дело, когда реформированные ВС могут оказаться не в состоянии противостоять актуальным угрозам, но совсем другое – получить нестабильную армию из‑за проблем с демографией и призывом.
Финансовый кризис прервал экономический рост в России, заставив ее лидеров скорректировать свое поведение и внешнюю политику (о чем подробнее см. главу 9). Переход, пусть и не однозначный, к более трезвой оценке ситуации действительно имеет место. Военная политика, однако, остается оторванной от реальности. Обещания укрепить военную мощь России звучали неубедительно даже в последний год путинского нефтяного процветания, а сейчас посулы развернуть все мыслимые системы вооружения – новые тяжелые межконтинентальные баллистические ракеты и «невидимые» стратегические бомбардировщики, несколько групп авианосцев и 20 транспортных самолетов «Руслан» – выглядят просто смешно, особенно после фиаско «Булавы». Подобное безответственное отношение высших чиновников к военной реформе может оказаться губительным для и без того травмированных ВС и превратить их в самостоятельную политическую силу.
Позиция Сердюкова как единственного ответственного за экспериментальную трансформацию ВС не менее уязвима, чем позиция Егора Гайдара в 1992–1993 годах, тем более что Медведев не взял на себя ответственность за формулирование целей реформы, а лишь объявил, в частности в своем послании Федеральному собранию в 2009 году, о готовности модернизировать армию и обеспечить военнослужащим социальную защиту. Кроме того, Гайдар всегда мыслил стратегически, а Сердюков действует в рамках установленных границ и предпочитает не задумываться о том, к чему в реальности приведут его усилия. Удивительно, что сопротивление болезненным и плохо объясненным реформам до сих пор не приняло более открытых форм, но оппозиция – не только среди отставных генералов и уволенных офицеров – может мобилизоваться, когда рецессия заставит общество стать более политически активным. Увольнение Сердюкова может оказаться простым выходом для Медведева, но подобный поиск козлов отпущения может дать результат, если собственное положение президента будет более прочным, чем сейчас. Озлобленная армия может неожиданно поломать все политические планы плавного выхода из кризиса в застой.

9. Внешняя политика России: модернизация или маргинализация?
Дмитрий Тренин

Мировой экономический кризис 2008–2009 годов сильно повлиял на Россию. Поначалу она рассчитывала остаться «островком стабильности», защищенным от финансовых неурядиц в западном мире. Стремительный рост цен на нефть до середины 2008 года усилил финансовую мощь российского государства. Будучи членом БРИК, группы быстрорастущих, ведущих развивающихся экономик, Россия рассчитывала, что кризис, весьма вероятно, позволит ей продвинуться в международной экономической иерархии. Казалось, что проблемы американского доллара будут способствовать превращению рубля в региональную резервную валюту. Вполне осязаемой реальностью уже казался многополярный мир, в котором не доминируют США; и в то время как многие западные институты – в области финансов, госуправления, этики – были дискредитированы, политические системы Китая и России демонстрировали завидную устойчивость.
Однако всего за несколько месяцев эти иллюзии и связанные с ними надежды рассеялись, от многих честолюбивых замыслов не осталось камня на камне. В 2009 году экономический спад в России составил 8 процентов ВВП – больше, чем в любой другой стране из двадцатки ведущих экономик мира. Однако кризис не породил взрыв общественного недовольства, на который надеялись оппоненты российского правительства внутри страны. Президент Дмитрий Медведев назвал сохранение социальной стабильности (и, следовательно, стабильности режима) главным достижением 2009 года. Россия потратила около 200 миллиардов долларов на поддержание курса рубля во время острой фазы кризиса, но оставшихся 400 миллиардов достаточно, чтобы она могла чувствовать себя в относительной безопасности{325}. Расчеты наблюдателей, ожидавших, что нарастающие экономические проблемы сделают внешнюю политику Москвы более гибкой и уступчивой, оказались несостоятельны, так как быстрое восстановление цен на нефть в 2009 году даже не позволило проверить эту теорию на практике.
Тем не менее в начале 2010 года в России ощущалось глубокое беспокойство. Тучные годы неожиданно закончились. Стало очевидно, что если страна не проведет модернизацию, ее позиция на мировой арене подвергнется дальнейшей маргинализации. Внешняя политика России нуждается в столь же фундаментальных преобразованиях, как ее экономическая, социальная и политическая системы.

Россия все еще ищет свое место в мире

Двадцать лет назад советские войска были выведены из Афганистана и пала Берлинская стена, 18 лет назад распался Советский Союз. Россия отказалась от коммунизма и перестала быть империей. Но новой роли в мире она еще не нашла; ей неудобно на периферии и Европы, и Азии, некомфортно под боком у мусульманского мира.
В течение 1990‑х годов Москва старалась интегрироваться в западный мир, затем объединиться с ним. Эти усилия не дали результата: у Запада не было желания принимать Россию на равных, а российская элита и во внутренней, и во внешней политике выбрала консервативную модель государственного капитализма.
В результате где‑то между 2003 и 2005 годами Россия отказалась от интеграции с Западом и вернулась к своему стандартному образу действий – стала вести себя как независимая великая держава. Москва переопределила свои цели, такие как: мягкое влияние в странах ближнего зарубежья; независимость от ведущих центров влияния, таких как Китай, Европейский союз и США, но и выступление наравне с ними; участие в многополярной системе мирового устройства.
Полдесятилетия спустя отчетливо проявились недостатки подобного подхода. Они кроются прежде всего в нежелании и неспособности правительства реформировать зависящую от нефти экономику, отсутствии конкуренции во внутренней политике, тренде к национализму и изоляционизму. Во внешней политике лидеры страны так и не решились перевернуть страницу, которая отделила бы их от развалившейся советской империи. Такое впечатление, что они вышли из ХХ века одновременно в две двери – ведущую в глобализованный рынок XXI века и в «Большую игру» XIX века{326}.
Как показал экономический кризис, выбранная российскими лидерами модель – рост без развития, капитализм без демократии, политика великодержавности, не привлекающая никого за рубежом, – может работать лишь до определенного момента. Россия не только не сможет достичь основных внешнеполитических целей, но и еще больше отстанет от других стран в мире, который все больше характеризуется стремительными коммуникациями и открытостью границ; это поставит под вопрос не только ее статус, но и само существование. Российской внешней политике нужна не просто перезагрузка, ей нужна новая стратегия, новые инструменты и механизмы реализации.

Проект СНГ: одной ногой в могиле

Когда Россия во время второго президентского срока Владимира Путина отказалась от намерений присоединиться к Западу, она стала активно работать над тем, что можно было бы назвать «проектом СНГ». Целью было превратить Содружество Независимых Государств – объединение бывших советских республик за исключением трех стран Балтии – в центр российского влияния. Россия пыталась не восстановить Советский Союз, а обеспечить политическую лояльность стран ближнего зарубежья, привилегии для российского бизнеса и доминирующее влияние русской культуры. После войны с Грузией в 2008 году президент Медведев назвал эти государства «зоной привилегированных интересов» Российской Федерации.
Победа России в этой войне, казалось, укрепила ее притязания на роль регионального лидера. Москва защитила Южную Осетию от нападения грузинских войск и направила войска в Абхазию, которые помогли ей вытеснить грузинские силы из стратегически важного Кодорского ущелья. При этом, отойдя от принципа нерушимости постсоветских границ, которому долгое время следовала, Москва признала независимость Южной Осетии и Абхазии, которые откололись от Грузии еще в начале 1990‑х годов.
При этом США остались вообще не у дел. Поначалу администрация президента Джорджа Буша‑младшего не смогла удержать Михаила Саакашвили от безответственного решения ввести войска в Южную Осетию, чем породила в российском руководстве худшие подозрения относительно истинных мотивов Вашингтона. Затем, когда война началась, Соединенные Штаты не пришли на помощь Тбилиси, что поставило под вопрос их способность быть гарантом безопасности в сопредельных с Россией странах – союзниках США.
Европа также не смогла выступить единым фронтом. НАТО заморозило отношения с Россией из‑за непропорционального применения силы Москвой, но шаг этот был, по большому счету, символическим. При этом планы принятия Грузии и Украины в свои ряды альянс положил под сукно, тем самым фактически исполнив давнее желание России. В СМИ некоторое время обсуждалась возможность введения западными странами санкций против России, но всерьез подобные меры никогда не рассматривались.
Но полтора года спустя ни одна из шести стран СНГ, входящих в Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), не признала независимости Абхазии и Южной Осетии. Россия попыталась представить ситуацию в розовом цвете: премьер‑министр Путин заявил, что в подобном признании де‑юре нет необходимости, главное же заключается в защите и поддержке Россией этих двух республик. По словам же Медведева, некоторые зарубежные лидеры признавались ему в частных беседах, что признали бы Абхазию и Южную Осетию, но не могут сделать это по различным причинам – от щекотливости вопроса до межэтнической напряженности у себя на родине и внешнего давления. Хотя Путин и Медведев могут быть правы, ситуация ясна: ни одна из стран – союзниц России не хочет (или не может себе позволить) выглядеть ее сателлитом.
Ясно также, что России не удается реализовать планы по созданию региональной политической системы с центром в Москве. В 2005 году в Москве ликовали, когда президент Узбекистана Ислам Каримов закрыл военные базы США в своей стране и присоединился к Договору о коллективной безопасности, а позднее и к Евразийскому экономическому сообществу (ЕврАзЭС). В том же году Каримов жестоко подавил восстание в Андижане, что сделало его парией на Западе и своего рода блудным сыном в Москве. С тех пор, однако, ситуация изменилась. Узбекистану не нравятся условия экономического сотрудничества с Россией, он раздражен ее планами открыть вторую военную базу в соседней Киргизии и гораздо более лояльно относится к американскому присутствию на своей территории.
Даже менее крупные страны Средней Азии чувствуют в себе силы выступать против Москвы. Россия не один год публично высказывала желание, чтобы Киргизия закрыла американскую военную базу. И в начале 2009 года та подчинилась: власти пытались получить у России экономическую помощь и рассчитывали умилостивить ее, выгнав американцев. Но несколько месяцев спустя правительство, которое казалось дезорганизованным и готовым на уступки ради денег, провело двойную сделку: позволив американским военным остаться, оно повысило плату за аренду авиабазы и при этом получило от России экономическую помощь на сумму около 2 миллиардов долларов. Резкая перемена в Бишкеке привела Москву в замешательство, и ей пришлось довольствоваться обещанием разрешить открытие в Киргизии российской военной базы.
После войны с Грузией Россия всячески пыталась продемонстрировать, что установление новых границ вокруг Абхазии и Южной Осетии является единичным случаем и она готова и дальше полностью выполнять свои обязательства миротворца и посредника в урегулировании конфликтов в Нагорном Карабахе и Приднестровье. Медведев провел серию совместных встреч с президентами Армении и Азербайджана, вел переговоры с президентом Молдавии. Однако добиться значимых сдвигов в разрешении этих конфликтов не удалось, и стало ясно, что в одиночку Москва не может договориться о заключении мирного соглашения.
До того как осенью 2008 года разразился мировой экономический кризис, в Кремле были уверены, что экономическая и геополитическая мощь России растет. В июне 2008 года Медведев заявил, что рубль в будущем станет региональной резервной валютой. С тех пор валютные резервы России сократились, курс рубля сильно упал, как и его привлекательность в качестве международной валюты. Когда Россия предложила Белоруссии выделить 500 миллионов рублями, а не долларами, как стороны договаривались первоначально, в Минске почувствовали себя обманутыми и оскорбленными.
Россия пострадала от кризиса сильнее, чем любая другая ведущая страна. После дефолта 1998 года зависимость экономики от нефти и газа только возрастала. Вслед за ценами на сырье рухнул и ВВП, сократившись более чем на 10 процентов с середины 2008‑го по середину 2009 года. Несколько стран СНГ, впрочем, пострадали еще сильнее: ВВП Украины сократился почти на 20 процентов. Россия пыталась использовать эту возможность, предлагая соседям деньги в надежде, что экономическая помощь позволит ей усилить политическое влияние. Киргизия, как мы видели, использовала это к собственной выгоде. Украина же так и не польстилась на 5 миллиардов долларов, которые Россия предлагала ей для решения проблем в энергетической отрасли, и вместо этого обратилась к Европейскому союзу за гораздо меньшей суммой на модернизацию газотранспортной системы. Что касается Белоруссии, Минск получил бо льшую часть из предложенных Москвой 2 миллиардов долларов, но вскоре оказался вовлечен в споры с Россией по целому ряду вопросов, от поставок молочной продукции до условий приватизации белорусских промышленных предприятий.
В это же время Москва остановила длившийся к тому времени 16 лет процесс присоединения к ВТО и сосредоточилась на создании таможенного союза с Белоруссией и Казахстаном. На урегулирование всех аспектов организации и функционирования этого союза может уйти немало времени{327}. Хотя Москва, безусловно, устала от бесконечных переговоров по ВТО, решение отказаться от вступления в организацию продемонстрировало ее амбиции и желание пересмотреть свои внешнеэкономические приоритеты. Ирония заключалась в том, что, приняв столь серьезное решение, Москва поссорилась с Минском, продемонстрировав, что официально существующий (на бумаге) союз России и Белоруссии – профанация. Десятилетняя годовщина создания союза в декабре 2009 года была отмечена ожесточенным спором по вопросу экспортных пошлин на российские нефть и газ: Москва отказалась и дальше предоставлять Минску скидки.
С 2003 года, когда США вторглись в Ирак, начались неприятности у Михаила Ходорковского и «Юкоса», а цены на нефть начали пятилетнее восхождение к рекордным уровням, Москва культивировала статус энергетической державы, сравнивая свои запасы нефти и газа с ядерным арсеналом, который во время холодной войны позволял Советскому Союзу считаться сверхдержавой. Однако использование энергоресурсов в качестве оружия принесло одни лишь несчастья, что хорошо видно на примере газовой войны с Украиной в 2006 и 2009 годах. В последние несколько лет «Газпром» отчаянно скупал газ, добываемый в других странах СНГ, чтобы сохранить контроль над его экспортом. В 2003 году он купил права на поставки в течение 25 лет всего газа, добываемого в Туркменистане. А в 2007 году Россия договорилась с Казахстаном, Туркменистаном и Узбекистаном о строительстве Прикаспийского газопровода.
К 2009 году многие из этих договоренностей оказались подорваны. Отношения «Газпрома» с Туркменистаном ухудшились. Весной 2009 года Россия перестала закупать газ в Туркменистане, а затем предложила сократить объемы его поставок или снизить стоимость; это заставило Ашхабад искать других покупателей. К концу года Китай закончил строительство газопровода из Туркменистана на восток, который стал первым трубопроводом, идущим из каспийского региона не по российской территории. Забавно, что историческую монополию Москвы на транзит газа из этого региона нарушил Китай, а не западные страны.
Таким образом, страхи по поводу создания в Средней Азии российского «газового халифата» были развеяны. В начале 2010 года не было и газовой войны между Москвой и Киевом: перед президентскими выборами на Украине Россия решила достичь договоренностей по ценам на поставку и транзит газа, не прибегая к крайним мерам. Во время предыдущих конфликтов с Украиной Россия действовала неправильно (прекращала поставки газа на Украину и, таким образом, в Европу) на правильных основаниях (требуя справедливой цены за свой продукт). В результате Россия понесла двойной урон: ее репутация надежного поставщика газа оказалась подорванной, а Европа в конечном итоге решила найти альтернативные источники энергоресурсов. Проект строительства трубопровода Nabucco, который Европа рассматривала в качестве альтернативного маршрута поставок газа, а Россия всегда считала неосуществимым, стал выглядеть более реалистичным. Россия, со своей стороны, подписала с Турцией договор о строительстве газопровода «Голубой поток – 2», который может быть продлен до Израиля{328}. Таким образом, Европа по‑прежнему будет в значительной степени зависеть от поставок газа из России, последней же придется смириться с тем, что из каспийского региона в разных направлениях будут протянуты многочисленные трубопроводы.
Наконец, демонстрация Москвой военной мощи в войне с Грузией никак не помогла предотвратить ухудшение ситуации на российском Северном Кавказе. Особо взрывоопасна ситуация в Ингушетии и Дагестане; в Чечне, где обстановка нормализовалась после многих лет войны, снова поднимают голову террористы. Стратегия Москвы, предполагающая покупку лояльности коррумпированной местной элиты, не помогла ей обеспечить стабильность в регионе. Коррумпированность чиновников, межклановая борьба и жестокость представителей правоохранительных органов играют на руку исламским радикалам. В результате контроль России над Северным Кавказом ослабевает, и неспособность стабилизировать ситуацию может привести к тому, что террористы и экстремисты превратят этот регион в свою базу наподобие северо‑западных приграничных районов Пакистана. Видя всю серьезность ситуации, Москва в начале 2010 года решила вычленить Северный Кавказ из состава Южного федерального округа и поставить его под контроль специального посланника центра{329}.
Что касается Абхазии и Южной Осетии, то тут свои проблемы. Эти две республики – пожалуй, единственное место на территории бывшего СССР, которые четко находятся в сфере российского влияния. По словам Путина, признания Абхазии Россией вполне достаточно. Но в долгосрочной перспективе Абхазия хочет стать по‑настоящему независимым государством, а не протекторатом России на черноморском побережье. Президентские выборы здесь в декабре 2009 года были по‑настоящему свободными и честными – в отличие, как это ни забавно звучит, от выборов в самой Российской Федерации. Южная Осетия, по‑видимому, несмотря на желание России, не может стать самостоятельным, жизнеспособным государством. Однако ее объединение с входящей в состав России Северной Осетией, которое при других обстоятельствах выглядело бы вполне естественным, будет воспринято соседями как возвращение России к многовековой практике приращения территорий.
Россия может иметь широкие интересы и даже некоторое влияние в ближнем зарубежье, но у нее нет и вряд ли будет то, что можно было бы назвать «зоной влияния». Территориальное мышление России – согласно которому мир представляет собой несколько имперских полюсов, борющихся за влияние в менее крупных странах, – только наносит ей ущерб. Подобный подход игнорирует реальную природу современной мировой политики и обречен на поражение.
Претендуя на роль лидера на постсоветском пространстве, Россия одновременно пытается добиться равного положения с Соединенными Штатами и Евросоюзом на пространстве евроатлантическом. В своей речи на конференции по безопасности в Мюнхене в 2007 году Путин четко дал понять, что его страна больше не будет играть по правилам, установленным после распада СССР, когда она была слаба. Декларированный Путиным ревизионизм Россия поддержала, приостановив в 2007 году действие Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Затем, когда в 2008 году обострились отношения с Грузией, Москва возобновила полеты стратегических бомбардировщиков вдоль берегов Европы и Северной Америки и направила бомбардировщики и военные корабли в Венесуэлу. Тем самым она давала понять: игнорирование интересов России в области безопасности может быть опасным.
Хотя Кремлю удалось доказать свою стратегическую независимость от США, говорить о полном равенстве с Америкой и Европой пока не представляется возможным. Проблема Москвы в отношениях с Западом заключается в том, что она не хочет становиться младшим партнером США и ЕС, а они не готовы принять ее как равноправного партнера. И хотя Медведев был прав, привлекая внимание к отсутствию России в значимых структурах европейской безопасности, идея договора, который бы де‑факто заблокировал расширение НАТО, была решительно отвергнута, как и идея о том, что вопросами европейской безопасности должны совместно заниматься три стороны: США и НАТО, Евросоюз, Россия и ОДКБ. Проект текста такого договора, опубликованный в ноябре 2009 года, заставляет сделать вывод, что, хотя вопрос зоны безопасности в Евроатлантике не теряет своей значимости, предложение создать новую Лигу наций, без сомнения, ошибочно. Столь же несбыточной представляется и идея крупной сделки – Вашингтон соглашается на доминирование Москвы на постсоветском пространстве в обмен на поддержку Россией американской политики на Ближнем Востоке и в других регионах. В отличие от времен Большой игры, политическое будущее таких стран, как Грузия, Молдавия и Украина, будет решаться не стратегами в Москве и Вашингтоне, а народами этих государств. И решение отложить в долгий ящик вопрос о принятии Украины в НАТО было принято не из‑за противодействия Москвы или отсутствия интереса в Вашингтоне, а самими украинцами: на президентских выборах 2010 года они не поддержали Виктора Ющенко, который страстно желал видеть страну членом альянса.
В XXI веке сила привлекательности берет верх над силой принуждения. Это, однако, противоречит взглядам многих представителей российского руководства, которые по‑прежнему считают, что мир состоит из суверенных империй, борющихся за зоны влияния. Россия, ядерная сверхдержава, ведет заведомо проигрышную борьбу за влияние на Украине, в Молдавии (где постсоветское поколение смотрит в сторону Евросоюза) и даже Белоруссии (где молодые горожане считают себя европейцами). Грузия ориентирована на Запад, во многом потому, что политика Москвы в последние два десятилетия настроила подавляющее большинство грузин против России. Азербайджану удалось одновременно вести бизнес с западными нефтяными компаниями и при этом дружить с Москвой, не позволяя ей доминировать. Армения теоретически зависит от России в части гарантирования безопасности, но российско‑грузинская конфронтация усилила ее физическую изоляцию от России. В последнее время Армения вступила в диалог с Турцией, который в конечном итоге может привести к отмене 16‑летней экономической блокады, установленной Анкарой во время конфликта в Нагорном Карабахе.
Все это означает, что концепция «бинарной Европы», состоящей на западе и в центре из сообщества НАТО и ЕС, а на востоке – из блока стран под руководством России, сейчас менее жизнеспособна, чем за весь период после окончания холодной войны. Даже если такие организации, как ОДКБ и Таможенный союз, станут более дееспособными и эффективными, их эффективность будет ограничена желанием Москвы превратить их в инструменты собственной политики. А такое развитие событий противоречит интересам ближайших партнеров России в Белоруссии и Казахстане.

России, претендующей на роль сверхдержавы, нужно оглядеться по сторонам

Кремлевское руководство сознательно игнорирует ограниченность экономического потенциала России, ее зависимость от сырья и технологическую отсталость. При населении немногим более 140 миллионов человек Россия производит лишь 2 процента мирового ВВП, уровень экономической производительности в ней в четыре раза ниже, чем в США, и она зависит от колебаний цен на нефть. Такая страна может обладать некоторой силой и влиянием в дальнем и ближнем зарубежье. Но чтобы обоснованно предъявлять претензии на статус центра силы мирового уровня, ей необходимо предпринять грандиозные усилия, чтобы укрепить свое влияние в экономической сфере, повысить технологическую мощь и привлекательность социальной системы.
В дореволюционном и советском прошлом Россия компенсировала свои слабости и отсталость наличием огромных людских ресурсов, политическим централизмом и милитаризацией промышленности. Сегодня следовать тем же путем невозможно. В стране демографический кризис, который угрожает падением численности населения к середине века до 120 миллионов человек или даже ниже. Военная мощь тоже слабеет. Если оставить в стороне ядерный арсенал, то можно утверждать, что оборонная промышленность более не способна производить весь спектр вооружений. В результате России приходится закупать технику за рубежом, в частности самолеты‑беспилотники в Израиле и корабли во Франции. Постоянные неудачи с испытанием баллистической ракеты «Булава» показывают, что даже элитный сектор ядерных вооружений не избавлен от серьезных недостатков.
Триста лет назад реформированная российская армия победила шведов в сражении под Полтавой, тем самым возвестив о появлении России как европейской державы. Эта эра сейчас подошла к концу.
Россия – самый крупный и важный сосед Евросоюза, но акцентирование внимания на взаимоотношениях с влиятельными партнерами не идет на пользу России. Сегодня в мировой политике в хождении другая валюта, и России придется сильно потрудиться, чтобы ее заработать. К сожалению, российское руководство озабочено не столько тем, чтобы сформировать новую политическую базу у себя на родине, сколько попытками усилить свое влияние обходным путем с помощью других стран.
Летом 2009 года в Екатеринбурге практически одновременно прошли три саммита: ОДКБ, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и первая встреча лидеров стран БРИК. Москва стремилась сформировать более крепкие связи между ведущими незападными странами, чтобы ускорить окончание периода мировой гегемонии США и создать многополярный мир. В своей мюнхенской речи Путин выступил не только как лидер России, но и как представитель незападного мира. Он был единственным, кто пожелал (и думал, что ему это под силу) открыто бросить вызов американской внешней политике.
Но саммит БРИК не дал практически ничего, кроме возможности сделать редкую совместную фотографию. Последствия экономического кризиса заставили многих аналитиков подсократить аббревиатуру до БИК, потому что зависимая от сырья российская экономика пострадала гораздо сильнее, чем экономики Китая, Индии и Бразилии. Российская внешняя политика мало чем напоминает подходы других стран БРИК. Все трое – члены ВТО, активно участвовали в дохийском раунде торговых переговоров, тогда как Россия остановила процесс вступления в организацию. С геополитической точки зрения Китай ведет себя осторожно, а Индия – замкнуто, тогда как Россия предпочитает агрессивность и ревизионизм. Попытки России использовать БРИК, чтобы самой подняться на международной арене, вряд ли принесут плоды. Китайцы и индийцы – известные одиночки, и сейчас, скорее, посматривают на русских сверху вниз. Бразилия же только сейчас становится ведущей державой в развивающемся мире.
Хотя российско‑китайское сотрудничество растет (например, в рамках ШОС), Китай предпочитает выстраивать отношения на двусторонней основе. Впервые за 300 лет Китай оказался более мощной, более динамично развивающейся страной, чем Россия, способной поддержать свои интересы в области экономики и безопасности серьезными денежными вливаниями. После того как разразился кризис, Пекин предложил 10 миллиардов долларов странам Средней Азии, предоставил валютный своп Белоруссии, которая спорила с Россией об условиях долларового кредита, и нашел 1 миллиард долларов для далекой Молдавии – в два раза больше того, что предлагала Москва.
Не стоит забывать, что Китай отказался признать независимость Абхазии и Южной Осетии в августе 2008 года и другие среднеазиатские страны – члены ШОС последовали его примеру.
Вывод заключается не в том, что Россия не может играть полезной роли в ближнем зарубежье, на евроатлантическом пространстве или мировой арене, а в том, что приоритеты и цели российской внешней политики должны измениться. Попытки получить политический статус и экономическую ренту завершатся провалом; попутно будут впустую потрачены драгоценные ресурсы, вырастет разочарование элиты и общественности. России нужна новая внешняя политика, соответствующая ее потребностям, размеру и возможностям, – политика, основанная на реалиях глобализованного мира XXI века. Короче говоря, Россия должна сосредоточиться на ликвидации своей экономической, социальной и политической отсталости, а внешняя политика должна быть средством достижения этой первоочередной цели.

Куда двигаться России

Главным приоритетом Москвы должна стать Россия и ее люди; необходимо развивать и укреплять экономический, интеллектуальный и социальный потенциал страны. Попытки создать «мягкий» эквивалент империи только уведут в сторону от этой цели. Это не означает, что Россия должна игнорировать своих соседей (это невозможно) или отказываться от тесного сотрудничества с ними (это глупо). Надвигающийся демографический кризис требует, чтобы Россия научилась завоевывать людей, а не территории.
Так называемая «мягкая сила» должна быть основой российской внешней политики. На постсоветском пространстве она располагает ценнейшими и до сих пор практически не используемыми элементами этой силы. На русском языке разговаривают от Риги до Алма‑Аты, огромный интерес сохраняется к русской культуре, от Александра Пушкина до поп‑звезд. Если Россия отстроит инфраструктуру, возможности в сфере высшего образования (особенно в научной области), а также научно‑исследовательских и опытно‑конструкторских разработок станут весьма привлекательны для ее соседей. Если же Россия сможет коренным образом изменить политическую и экономическую системы, эффект будет еще более впечатляющим. Российские компании перестанут рассматривать как агентов Кремля, им станет легче работать за рубежом; русскоязычный телеканал может стать так же популярен в русскоговорящем мире, как Al Jazeera – в арабском; мог бы вырасти авторитет Русской православной церкви за рубежом, если бы ее считали транснациональным институтом, а не продолжением государства. Однако такой подход потребует отказа от модели, в которой образ России определяется ее лидером (будь то Ельцин, Путин или Медведев), и перехода к России как совокупности многочисленных деятелей, где правит нация, а не правительство.
Пробным камнем в реализации такой стратегии может стать политика по отношению к Украине. Вместо того чтобы оказывать на нее давление с требованием не уходить на Запад, Россия должна обратиться к украинцам напрямую, чтобы создать новые возможности для ведения бизнеса, привлечь новых рабочих и студентов. Другим испытанием станет Кавказ. Поиск выхода из тупика в отношениях с Грузией и определение окончательного статуса Абхазии и Северной Осетии – необходимые условия принятия Россией на себя роли доброжелательного регионального лидера. Урегулирование конфликтов в Нагорном Карабахе и Приднестровье потребует совместных усилий России и ЕС, США, Турции, Украины и конфликтующих сторон.
Россия должна проявлять жесткость и твердость, но для решения проблем настоящего, а не прошлого. Ей нужна хорошо обученная и оснащенная, мобильная армия, чтобы гасить конфликты на границах, а также современные ВВС и ВМФ. Во многих случаях России не придется действовать в одиночку. Ей нужно будет разрабатывать и развивать механизмы сотрудничества в военной сфере и в области безопасности в Евразии с союзниками по ОДКБ, евроатлантическими партнерами в НАТО и азиатскими соседями, такими как Китай, Индия и Япония.
России нужно не заботиться о статусе и месте в неофициальной мировой иерархии, а преодолеть «институциональный дефицит» в отношениях с Западом. Соответственно, ей нужно подойти к модернизации – не только технологической или экономической, но также и социополитической – как к высшему приоритету. В этом случае главной задачей российской внешней политики (наряду с защитой национальной безопасности) должно стать привлечение внешних ресурсов для внутренних преобразований.
Приоритетом в таком подходе становится укрепление отношений с развитыми странами, способными предоставить технологии, знания и инвестиции. К счастью, Россия граничит с Евросоюзом, США и Японией; этим можно воспользоваться, чтобы стимулировать развитие в приграничных регионах, от Кольского полуострова до Камчатки и Курильских островов. Учитывая географическую близость Евросоюза и европейские корни нашей страны, ЕС должен стать самым важным партнером России в модернизации. Заключенное в 2005 году соглашение между Россией и ЕС предусматривает четыре области сотрудничества – это экономика, юстиция и внутренняя безопасность, культура и межличностные контакты, а также внешние связи. Это как раз те области, в которых развитие более тесных связей с Европой поможет преобразованиям в России.
Целью России должно быть не вступление в ЕС, а создание с ним общего экономического пространства. Когда Россия все‑таки вступит в ВТО, станет возможным появление зоны свободной торговли между нею и ЕС, куда также смогут войти Белоруссия, Казахстан, Украина и другие страны. Основой для создания общего экономического пространства может стать энергетика, но для этого торговля энергоресурсами между Россией и ЕС должна превратиться из источника раздоров в инструмент интеграции. Безвизовое передвижение станет центральным личностным элементом этой новой политики. Руководящим принципом может служить постулат, сформулированный бывшим председателем Европейской комиссии Романо Проди: у ЕС и России «все общее, кроме институтов».
Как показывает опыт самой Европы, подобное единое экономическое пространство может существовать только в атмосфере доверия. Поэтому Россия должна попытаться создать такую систему евроатлантической безопасности, которая, как было однажды сказано в конце холодной войны, приведет к демилитаризации отношений от Ванкувера до Владивостока. Для этого Россия должна отказаться от давних подозрений относительно намерений США, а страны Центральной и Восточной Европы необходимо убедить оставить аналогичные страхи в отношении России. Для США это означает уход от институционализированной враждебности, порожденной возможностью взаимного уничтожения с помощью ядерного оружия; США нужно проводить политику сотрудничества в области обеспечения стратегической безопасности, а не регулирования стратегических арсеналов. России же необходимо избавиться от навязчивой идеи об угрозе со стороны НАТО и использовать совместные проекты с альянсом и входящими в него странами для модернизации собственных вооруженных сил. (При этом не следует вступать в НАТО – чтобы сохранить и стратегическую независимость, и ровные отношения с Китаем.) Также обязательным условием для России является установление дружественных отношений с соседями в Центральной и Восточной Европе: Европа для Москвы теперь начинается не с Эльбы, а с Нарвы и Немана. В Европе многосторонность пришла на место многополярности, и России следует обратить на это внимание.
Китай – один из ведущих торговых партнеров России и быстрорастущий рынок, который также может стать важным источником капиталовложений. Кроме того, без Пекина не обойтись в деле обеспечения безопасности и стабильности в ближнем для России зарубежье, от Средней и Северо‑Восточной Азии до Ближнего Востока. Поэтому альтернативы дружбе и сотрудничеству с Пекином нет. Основной проблемой российской внешней политики будет научиться жить рядом с сильным, динамичным, напористым и становящимся все более развитым Китаем. Для этого потребуется глубокое знание и понимание того, что собой представляет восточный сосед.
Территория России простирается до Тихого океана, что делает ее скорее европейско‑тихоокеанской, чем евроазиатской державой. США – сосед России на востоке, сразу за Беринговым проливом. Интересно, что в тихоокеанском регионе между Москвой и Вашингтоном гораздо меньше разногласий, чем в атлантическом и каспийском. Территории, которые России надо осваивать в XXI веке, лежат на востоке, где у нее есть необходимость и возможность нагнать ближайших соседей – Китай, Японию и Корею. Сдвиг мирового центра силы к странам Тихоокеанского бассейна требует нового измерения в российской внешней политике.
Уделив повышенное внимание тихоокеанскому региону, Россия сможет стимулировать развитие не только своего Дальнего Востока, но и многих территорий, лежащих между Владивостоком и Петербургом. Это позволит превратить Сибирь, которая долгое время была и остается периферией, в по‑настоящему центральный регион, а также поможет заняться экономическим освоением Северного Ледовитого океана, который считается потенциально богатым на природные ресурсы. Арктика, где сходятся Европа, Северная Америка и Россия, одной только суровостью своего климата обуславливает необходимость сотрудничества.
Укрепление связей с самыми значимыми и влиятельными игроками на мировой арене в большей степени отвечает интересам России, чем поиск баланса сил и эксклюзивного влияния в отдельных зонах. Работа в ООН для России – это не только привилегия использовать право вето в Совете Безопасности; России нужно принять участие в производстве общемировых общественных благ. Так, в ближнем зарубежье она должна озаботиться урегулированием конфликтов на Кавказе и в Молдавии; в Азии и на Ближнем Востоке – обеспечением политической стабильности и борьбой с религиозным экстремизмом. Учитывая размеры собственного мусульманского населения, которое выросло на 40 процентов с 1989 года, Россия может сыграть важную роль в христианско‑мусульманском диалоге. Наконец, Россия может выбрать несколько вопросов, в решении которых она в состоянии сыграть существенную роль, – например, таких, как энергетическая безопасность, изменение климата, борьба за чистоту воды, международное право. Разработка совместно с ЕС новой международной энергетической хартии, сокращение собственного крайне неэффективного использования энергии, экологическая защита рек и лесов Сибири и помощь в поиске политических и юридических рецептов для разрешения конфликтов в сопредельных странах могут стать значительным вкладом России в благополучие мирового сообщества.
После того как Россия 500 лет была империей, 70 – идеологическим воином и 40 – военной сверхдержавой, взять на себя новую роль будет очень трудно. Восстановление после развала СССР показало: те, кто ожидал ухода России в политическое небытие, ошибались. Без сомнения, она переживет и нынешний экономический кризис. Но России нужно пройти еще долгий путь, чтобы стать современным государством, способным проводить внешнюю политику сообразно своим потребностям, а не из‑за тоски по былому величию. Она не присоединится формально к Западу, как поступили ее бывшие партнеры по соцлагерю и как могут поступить бывшие соседи по СССР. Но если в результате внутренних преобразований Россия будет становиться более современной страной и соответственным образом корректировать внешнюю политику, она может стать серьезным, желанным, незаменимым партнером, а также влиятельным игроком на международной арене.
В долгосрочной перспективе нынешний экономический кризис может стать катализатором перемен. Многие наблюдатели признают, что Россия не может вернуться к модели роста без развития, которая действовала в тучные докризисные годы, когда цены на энергоресурсы росли. Россияне также видят, что мир вокруг них идет вперед, извлекая уроки из кризиса. Российские лидеры, конечно, очень ревностно относятся к сохранению власти в стране, но им также далеко не безразлично, какое место она занимает в мире. Как это ни парадоксально, великодержавное мышление, которое препятствовало модернизации, теперь может подтолкнуть ее – но только если великодержавность будет переосмыслена в терминах технологического прорыва, экономической конкурентоспособности, социальной защищенности и способности производить общемировые общественные блага. Для этого модернизация должна восприниматься как глубокое и всеобъемлющее, а не ограниченное и «консервативное» реформирование. Надеяться на нескольких лидеров, которые были бы способны реализовать столь масштабные перемены, слишком рискованно. Возможным катализатором изменений может стать бюджетный кризис, который потребует отмены плоской шкалы подоходного налога. Дефицит бюджета значителен, и Россия впервые после дефолта 1998 года готовится выйти на мировой рынок заимствований{330}. В течение целого десятилетия в России действовал режим, который не заставлял растущий средний класс платить значительные налоги. С другой стороны, федеральный бюджет не слишком зависел от налогов граждан. В какой‑то степени государство и народ жили в разных финансовых мирах. Если это изменится, вопрос подотчетности правительства обществу может встать впервые в постсоветской истории России.
Момент истины приближается сразу на нескольких фронтах. Возможность обычных вооруженных сил действовать за пределами страны, даже когда они будут реформированы (на что может уйти более 10 лет), будет ограничена. Более того, чтобы поддержать даже эту возможность, необходимо радикально реструктурировать военно‑промышленную базу. Отрасль гражданского самолетостроения должна будет решить, с кем из ведущих производителей она будет сотрудничать – Airbus, Boeing или с обоими. Автомобильная промышленность уже в значительной степени превратилась в сборочный конвейер для европейских, американских и японских автопроизводителей. Интеграция России в мировую экономику продолжится, и тосковать по имперскому и изоляционистскому прошлому станет все сложнее.
Совершенно очевидно, что имперский век для России закончился, но постимпериалистическая адаптация продолжается. Задача России будет потруднее, чем у бывших великих держав Европы, которым в их постимпериалистический период помогло объединение в атлантический альянс в сфере безопасности, а также экономическая и политическая интеграция, в результате которой образовался Евросоюз. Эти страны потеряли и свои вассальные территории, и статус великих держав. В сегодняшней Европе великих держав нет.
Россия же хочет остаться такой державой, то есть независимым стратегическим игроком на международной арене и центром притяжения в Евразии. Учитывая относительную отсталость страны и сокращающееся население, сделать это трудно, но не невозможно. Для этого народу России в целом, включая элиту, потребуется радикальная трансформация – экономическая, социальная, политическая и культурная. Она займет многие годы, даже десятилетия, но ближайшие 10 лет станут решающими. Они дадут ответ на вопрос, будет Россия двигаться вверх или вниз.

10. Внешняя экономическая политика на перепутье
Наталья Волчкова и Дэвид Тарр

Россия до сих пор остается крупнейшей экономикой, не входящей во Всемирную торговую организацию. В 2010 году она наряду с другими 29 странами (в их числе такие государства СНГ, как Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Таджикистан и Узбекистан) продолжала вести переговоры по вступлению в ВТО. В созданную 16 июня 1993 года рабочую группу по вступлению Российской Федерации в ВТО входят около 60 стран; это крупнейшая рабочая группа в истории торговой организации. К весне 2007 года Россия успешно заключила двусторонние соглашения со всеми заинтересованными членами рабочей группы, кроме Грузии{331}. Следующий этап представляет собой многосторонние переговоры. Здесь удалось добиться существенного прогресса, и к середине 2008 года нерешенными оставались три вопроса: 1) уровень разрешенных субсидий в сельском хозяйстве, оказывающих искажающее воздействие на международную торговлю (то есть субсидий, зависящих от объема экспорта или производства), 2) экспортные пошлины на российский лес и 3) правила государственных закупок.
В годы президентства Владимира Путина Россия активно работала над присоединением к ВТО, что виделось как часть модели открытого экономического развития. Однако в последнее время, пытаясь снизить зависимость экономики от энергоресурсов и сырья, Россия ввела ряд мер в области промышленной политики и импортозамещения. В настоящей статье мы показываем, почему, по нашему мнению, Россия сейчас стоит на перепутье в вопросах торговли и привлечения прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Вначале мы описываем выгоды России от вступления в ВТО и обосновываем свою позицию. Эти выгоды оцениваются примерно в 53 миллиарда долларов в год в среднесрочной перспективе и 177 миллиардов долларов – в долгосрочной; объясняются они в значительной степени обязательствами по реформированию сектора деловых услуг, которые Россия берет на себя. В следующем разделе мы перечисляем обязательства России по реформам и сравниваем их с обязательствами, которые давали другие страны с переходной экономикой. Затем рассматриваются перспективы таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана и возникающие в связи с ним вопросы присоединения к ВТО. Отдельный раздел посвящен объяснению того, почему вступление России в ВТО приведет к отмене в США поправки Джексона‑Вэника. Наконец, в последнем разделе обсуждается политика России по привлечению ПИИ; мы также показываем, что унифицированный тариф принесет России значительную выгоду, а предотгрузочные инспекции – в лучшем случае, незначительную. Наш вывод: вступление в ВТО – критически важный вопрос для России. Присоединение к организации предоставляет уникальную историческую возможность преодолеть традиционные внутренние силы, которые приводят к избыточному протекционизму. С другой стороны, экономические выгоды для международного сообщества от вступления России в ВТО, скорее всего, будут невелики. Для успешной диверсификации экономики России нужно реформировать институты, чтобы улучшить деловой климат, особенно для малых и средних предприятий.

Выгоды от вступления в ВТО

Процесс вступления в ВТО – важный инструмент экономического развития. Он оказывает влияние на целый спектр вопросов экономической политики и институтов, включая тарифную политику, таможенное администрирование, стандарты, права иностранных инвесторов (особенно в секторе услуг), сельскохозяйственную политику, интеллектуальную собственность и, возможно, даже госзакупки. Этот процесс позволяет перестроить систему регулирования в стране и предоставляет возможность провести важные изменения в торговой политике, институциональной сфере, области прямых иностранных инвестиций.
Россия уже провела многие преобразования для того, чтобы подготовиться к выполнению требований, которые будут предъявляться к ней после присоединения к ВТО. В некоторых случаях взятые обязательства могут быть исполнены лишь через несколько лет после вступления, за которым следует еще адаптационный период. В совокупности все эти изменения позволят экономике перейти от модели импортозамещающей индустриализации к свободной торговле и инвестиционной модели экономического развития.
Всемирный банк заказал для Министерства экономического развития Российской Федерации несколько исследований с анализом последствий вступления России в ВТО. По оценке Джеспера Йенсена, Томаса Резерфорда и Дэвида Тарра, в среднесрочной перспективе дополнительный прирост ВВП составит около 3,3 процента ВВП; если за базу расчета взять ВВП в 2008 году, то по рыночным валютным курсам это будет около 53 миллиардов долларов в год{332}. В долгосрочной перспективе, с учетом положительного эффекта от улучшения инвестиционного климата, дополнительный прирост составит около 11 процентов ВВП в год (около 177 миллиардов долларов в год по рыночным валютным курсам){333}.
Анализ последствий вступления России в ВТО для уровня жизни россиян и положения домохозяйств показал, что практически все домохозяйства выиграют от него{334}. Относительно больше выгоды получат квалифицированные работники и городские домохозяйства, благодаря увеличению ПИИ в секторы деловых услуг, которым квалифицированные кадры требуются в большем количестве. Выгода богатых домохозяйств будет меньше, чем в среднем, поскольку рост конкуренции со стороны иностранных инвестиций приведет к тому, что труд выигрывает больше, чем капитал. Преимущества для бедных домохозяйств будут примерно такими же, как у средних.
Учитывая географическую неоднородность России, Резерфорд и Тарр построили модель для 10 регионов, чтобы посмотреть, какой эффект присоединение к ВТО даст в разных частях страны{335}. По их оценке, эффект этот будет положительным и весьма значительным во всех регионах, но больше всего выиграют те, что будут успешно привлекать ПИИ и создадут хороший инвестиционный климат{336}.
В исследовании для Министерства связи Йенсен, Резерфорд и Тарр показали, что в телекоммуникационном секторе квалифицированные работники получат существенные выгоды от притока ПИИ{337}. Российские компании, которые создадут совместные предприятия с иностранными инвесторами, скорее всего, сохранят или увеличат стоимость своих инвестиций; но у акционеров российских телекоммуникационных фирм, которые останутся совершенно независимыми от транснациональных компаний, стоимость инвестиций, скорее всего, снизится. Домохозяйства, зависящие от доходности капитала таких независимых компаний, весьма вероятно, проиграют от вступления России в ВТО. Похожее распределение выгод ожидается и в других секторах деловых услуг{338}.
В целом эти исследования показывают, что Россия получит значительные выгоды от вступления в ВТО. Экономический эффект будет весьма масштабным, позволит сократить уровень бедности, выигрыш регионов с лучшим инвестиционным климатом будет больше и, что очень важно, все это в значительной степени будет результатом выполнения Россией собственных обязательств по проведению реформ. Самыми важными и продуктивными среди таких преобразований будут реформы сектора услуг.
Впрочем, эти исследования также показывают, что вступление в ВТО не будет способствовать достижению цели российского правительства по диверсификации экономики. По их оценке, наибольший рост следует ожидать в цветной и черной металлургии и химической промышленности, тогда как легкую и пищевую промышленность, а также сектор строительных материалов, ждет сокращение. Улучшение доступа на внешние рынки для российских экспортеров даст лишь менее 10 процентов выгод. Россия уже договорилась со всеми основными торговыми партнерами о режиме наибольшего благоприятствования (РНБ). И хотя российские экспортеры после вступления страны в ВТО получат при рассмотрении антидемпинговых случаев дополнительные юридические права (которые в этих исследованиях считаются источником выгод), многие экономисты скептически оценивают антидемпинговые процедуры с точки зрения их честности. Это означает, что ожидать значительных изменений в ходе антидемпинговых расследований против российских экспортеров не стоит, и поэтому улучшение доступа на внешние рынки не станет источником существенных выгод для России{339}.
Поскольку основные плюсы от вступления в ВТО Россия получает за счет проведения реформ внутри страны и поскольку она может осуществить их и самостоятельно, некоторые опасаются, что присоединение к ВТО мало что ей даст. Мы придерживаемся противоположной позиции, считая процесс вступления в ВТО уникальной исторической возможностью для проведения реформ.
Основная причина, по которой вступление в эту организацию так важно, связана с политической экономией. Поскольку конкретные отрасли промышленности получают от протекционистских мер конкретные выгоды, промышленные группы обычно и выступают за их сохранение. Выгоды же для потребителей многообразны и не так хорошо видны неспециалистам, поэтому потребители обычно и не выступают против отмены протекционистских мер, надеясь, что кто‑нибудь со схожими интересами сделает это от их имени. Это ведет к тому, что в политической дискуссии о тарифах не представлены взгляды потребителей и интересы более широкого круга участников экономической деятельности. Лоббирование и политэкономические соображения зачастую позволяют представителям узких групп интересов значительно влиять на политику, сдерживая процесс реформ. Вступление же в ВТО требует масштабных преобразований во многих секторах, а в переговорах участвуют правительственные чиновники высшего ранга. Опыт показывает, что такие люди, заинтересованные в развитии экономики в целом, зачастую заставляют медлительные министерства проводить реформы более активно. В случае с Россией процесс пошел, когда Путин сделал вступление в ВТО приоритетом своего первого президентского срока.
Сложно спорить с тем, что без внешнего давления на переговорах по ВТО Россия не провела бы столь масштабных, глубоких и быстрых реформ. Договоренности с внешними партнерами облегчают правительству переход к торговой политике, направленной на стимулирование роста и повышение уровня жизни. Более того, в отличие от односторонних реформ, страна, уже обещавшая ВТО провести преобразования, связана международными обязательствами. В этом случае более консервативному правительству в будущем будет сложно от них отказаться.
Процесс переговоров о двустороннем доступе на рынки друг друга со странами – членами рабочей группы по вступлению в ВТО сильно стимулировал реформу торговли и режима иностранных инвестиций. Это позволило России продвинуться на пути к открытой модели экономического развития{340}.

Обязательства России перед иностранными экспортерами и инвесторами

Доступ на несельскохозяйственные рынки

Россия согласилась снизить свои тарифы по режиму наибольшего благоприятствования в среднем примерно до 8 процентов. Как показывают Шепотило и Тарр, в 2005 году средняя тарифная ставка по РНБ составляла 12,1 процента, если рассчитывать ее как простую (невзвешенную) среднюю величину, а торгово‑взвешенная средняя была 14 процентов (если принимать во внимание адвалорный эквивалент специфических тарифов){341}. Таким образом, снижение тарифов до 8 процентов означает их сокращение в среднем на 50 процентов.

Услуги

Наиболее напряженные переговоры при подготовке к вступлению России в ВТО велись по сектору деловых услуг, где Россия в итоге взяла на себя многочисленные обязательства. Она согласилась увеличить долю рынка, которую могут занять зарубежные банки и страховые компании, с 15 до 50 процентов и постепенно отменить запрет на участие иностранных компаний в обязательном страховании. В рамках двустороннего соглашения с Европейским союзом Россия согласилась ликвидировать монополию «Ростелекома» на услуги фиксированной дальней связи (на рынке мобильной связи международные операторы уже работают). Россия гарантирует равное отношение к местным и зарубежным представителям широкого круга профессий, включая юристов, бухгалтеров, архитекторов, инженеров, маркетинговых специалистов, работников служб здравоохранения; иностранным работникам также гарантируется доступ на рынок. Зарубежные компании также смогут работать в таких областях, как оптовая и розничная торговля, франчайзинговые услуги, курьерская экспресс‑доставка{342}. ЕС добивался предоставления другим компаниям права строить газопроводы (сейчас это может делать только «Газпром»), однако достичь успеха на этом направлении ему не удалось.
В банковском секторе Россия была готова разрешить создание иностранными банками дочерних предприятий, которые должны быть зарегистрированы в качестве российских компаний и подчиняться российским требованиям к капиталу. При этом она выступила против открытия филиалов зарубежных банков, у которых нет собственного юридического статуса и уставного капитала. Обычно банкам удобнее выходить на рынки других стран, открывая филиалы, и Министерство финансов США добивалось, чтобы они были разрешены во всех странах, принимаемых в ВТО. Однако Центральный банк России утверждал, что не может должным образом регулировать филиалы зарубежных банков и осуществлять надзор за ними и это подвергает вкладчиков дополнительному риску.
В результате на защиту банковского сектора встал сам Путин, который заявил, что вопрос филиалов – решающий момент на переговорах о вступлении России в ВТО. В результате двустороннее соглашение с США не предусматривает обязательства России разрешить открытие банковских филиалов, что делает ее единственной подобной страной, за исключением слаборазвитых{343}. Однако возможность не брать на себя обязательство, как и во многих других случаях с оговариванием условий вступления в ВТО, может оказаться пирровой победой, поскольку в этом случае Россия не получит выгоды в виде дополнительного притока ПИИ. Тем не менее, согласно российско‑американскому двустороннему соглашению, «дочки» международных банков имеют больший доступ на рынок, действуют в рамках общенациональной системы регулирования, и их экспансия в России со временем принесет ей дополнительный экономический эффект.

Сельское хозяйство

Тема сельского хозяйства была на переговорах одной из самых дискуссионных. Основным нерешенным вопросом остается пункт о субсидиях. Россия, впрочем, взяла на себя значительные обязательства в части обеспечения доступа на рынок и санитарных, и фитосанитарных мер. Полемика с США по экспорту говядины, свинины и мяса птицы была весьма острой; Россия пошла на значительные уступки в вопросе доступа на рынок.
Вместо совместных инспекций свиноферм и птицеферм Россия согласилась на то, чтобы Служба безопасности и инспекции продовольствия Министерства сельского хозяйства США проводила проверки и сертификацию новых предприятий или предприятий, которым было предписано устранить недостатки. Кроме того, Россия и США договорились проводить регулярные совместные инспекции всех предприятий, поставляющих в Россию говядину. После завершения совместной проверки будет применяться тот же порядок инспектирования, который предусмотрен для экспортеров мяса птицы и свинины. Россия также взяла на себя обязательства перед США по вопросам ограничения риска попадания в свинину трихинеллы и выдачи разрешений и регистрации современных биотехнологических продуктов.

Не чрезмерны ли требования к России?

Многие наблюдатели часто утверждают, что предъявляемые к России требования носят либо политический характер, либо чрезмерны по сравнению с требованиями к другим членам ВТО. Факты, однако, опровергают эти утверждения. За исключением пары широко обсуждавшихся случаев, когда требования к России действительно были необоснованно высоки{344}, в остальном эти требования были типичны для стран, вступавших в ВТО в последние 12 лет.
С 1998 года процесс вступления в эту организацию сильно усложнился: от всех стран‑претендентов требуют брать на себя очень серьезные обязательства по отношению к иностранным экспортерам и инвесторам. Требования к России соответствуют тем, которые предъявлялись и предъявляются к остальным странам.

Товары

Россия согласилась по прошествии адаптационного периода связать тарифы на товары на среднем уровне 8 процентов{345}. Это чуть выше, чем у большинства стран, вступивших в ВТО после 1998 года{346}. Средний тариф для других стран составил: в Саудовской Аравии – 10,5 процента, в Македонии – 6,2, в Армении – 7,5, в Китайском Тайбэе{347} – 4,8, в Китае – 9,1, в Молдавии – 6,6, в Хорватии – 5,5, в Омане – 11,6, в Албании – 6,6, в Грузии – 6,5, в Иордании – 15,2, в Эстонии – 7,3, в Латвии – 9,4, в Киргизии – 6,7 процента{348}. То есть России в ходе переговоров о доступе на ее рынок удалось договориться о немного более высоком уровне связанных тарифов, чем в среднем по странам, которые вошли в ВТО в последние восемь лет и которые не являются наименее развитыми, – особенно по сравнению с другими государствами с переходной экономикой. То есть чрезмерных требований рабочая группа не предъявляла.

Услуги

В секторе услуг нельзя применить такую простую меру, как средний тариф. Однако анализ стран, вступивших в ВТО после 1998 года, показывает, что все они приняли довольно высокие и всеобъемлющие обязательства в отношении различных секторов услуг{349}. Более подробный качественный анализ банковского и страхового секторов{350} не позволяет говорить, что России пришлось дать обязательства выше среднего уровня в этих двух важных секторах. Наоборот, как говорилось выше, России удалось отстоять свою позицию по банковским филиалам, чего не смогла сделать практически ни одна другая страна.

Сельское хозяйство

Уровень разрешенной поддержки сельского хозяйства стал одним из основных спорных вопросов. Россия пытается договориться о высоком разрешенном уровне агрегированных мер поддержки. Однако даже незначительный, в соответствии с правилами ВТО, уровень субсидий позволит продолжать субсидирование в нынешнем (увеличившемся в последние годы) или даже большем объеме.

Неограниченные субсидии («зеленая корзина») 
ВТО без каких‑либо ограничений допускает значительное число сельскохозяйственных субсидий, не искажающих международную торговлю (так называемая «зеленая корзина»){351}. Общемировая тенденция поддержки сельского хозяйства заключается в переходе от субсидий, оказывающих искажающее воздействие на торговлю, к мерам «зеленой корзины». Общепризнанно, что по сравнению с этими мерами субсидии, искажающие торговлю, являются крайне неэффективным способом поддержки сельхозпроизводителей. Меры «зеленой корзины», ориентированные на НИОКР и развитие сельскохозяйственных услуг для повышения производительности труда, в большей степени способствуют развитию конкурентного сельскохозяйственного сектора в долгосрочной перспективе.

Ограниченные субсидии («желтая корзина»): незначительный уровень 
Субсидии производителям, искажающие торговлю (так называемая «желтая корзина»), ограничиваются правилами ВТО, однако действующее в организации определение незначительного уровня поддержки позволяет развивающимся странам предоставлять сельскому хозяйству поддержку в размере до 20 процентов стоимости совокупного производства в отрасли. Такие субсидии могут быть специфичными (то есть относиться к определенным видам продукции и секторам) и неспецифичными (относиться к отрасли в целом). Если в развивающихся странах специфичные субсидии составляют менее 10 процентов общей стоимости производства в конкретном секторе, уровень поддержки считается незначительным. Кроме того, развивающаяся страна может предоставлять дополнительную неспецифичную поддержку, уровень которой считается незначительным, если она не превышает 10 процентов общей стоимости произведенной сельскохозяйственной продукции. Страны сами могут классифицировать свою поддержку как специфичную или неспецифичную; другие страны могут оспорить такое распределение, но подобные случаи редки{352}.
Впрочем, странам – бывшим членам СССР пришлось согласиться исходить из уровня незначительных субсидий, установленного для развитых стран (иногда с адаптационным периодом). Так, Эстония, Латвия, Литва, Грузия, Армения, Молдавия и Киргизия приняли 5 процентов в качестве такого уровня как для специфичных, так и для неспецифичных субсидий. Весьма вероятно, что партнеры России на переговорах также потребуют от нее согласиться на низкий уровень субсидий. Если она пойдет на это, то незначительным для ее субсидий будет считаться уровень развитых стран, вне зависимости от того, объявит ли она себя после вступления развитой или развивающейся страной.

Агрегированная мера поддержки и уровень поддержки в России 
Давние члены ВТО, такие как Евросоюз, Канада, США и Норвегия, имеют преимущество, заключающееся в том, что установленный для них базовый период, на основе которого определяется допустимый уровень искажающих торговлю сельскохозяйственных субсидий, позволяет им обеспечить уровень поддержки сельского хозяйства, превышающий незначительный. Для новых же членов ВТО установлено правило, согласно которому три года, предшествующие вступлению в ВТО, и составляют базисный период, определяющий уровень разрешенных искажающих субсидий. Этот базисный уровень принимается за основу на переговорах о дальнейшем снижении субсидий, искажающих торговлю. России не удалось в ходе переговоров добиться принятия 1992–1994 годов в качестве базового периода. Теперь она надеется договориться о субсидиях в размере около 9 миллиардов долларов.
Совокупный размер господдержки сельского хозяйства в России составил в 2008 году около 163 миллиардов рублей (около 6,5 миллиарда долларов){353}. Данные Министерства финансов включают всю поддержку сельского хозяйства, в том числе меры «зеленой корзины». Совокупная стоимость сельскохозяйственной продукции (включая продукты охоты и рыболовства) в 2008 году составила 1,555 триллиона рублей{354}. Субсидии на 163 миллиарда рублей составляют около 10 процентов от этой суммы. А субсидии на 9 миллиардов долларов, о которых просит Россия, – это около 17 процентов совокупной стоимости сельскохозяйственного производства.
Даже если в качестве незначительного для России будет принят уровень субсидий развитых стран, она все равно сможет оказывать поддержку на 9 миллиардов долларов, если субсидии на 2,5–3 миллиарда будут считаться мерами из «зеленой корзины».
Можно сделать вывод, что незначительный уровень поддержки сельского хозяйства в случае с Россией позволит ей субсидировать отрасль в текущих размерах – или даже в существенно более значительных, в зависимости от размера субсидий из «зеленой корзины» (которые более эффективны для оказания помощи фермерам). Таким образом, если только Россия не захочет использовать субсидии из «желтой корзины» в гораздо больших объемах, чем сейчас, мы не понимаем, почему вопрос субсидирования сельского хозяйства для нее настолько принципиален, что из‑за него тормозится весь процесс вступления в ВТО.

Нерешенные вопросы

Зачастую самые существенные разногласия приходится преодолевать в конце переговорного процесса. Хотя России удалось достичь договоренности по некоторым из них (в частности, по вопросам цены на газ и создания филиалов иностранных банков Россия отстояла свою позицию), по‑прежнему остается ряд нерешенных вопросов.

Конфликт с Грузией

Конфликт между Россией и Грузией по поводу Абхазии и Южной Осетии повлиял на ход переговоров о вступлении в ВТО. Грузия подписала с Россией двустороннее соглашение в 2004 году, но затем отозвала свое согласие. Более того, Тбилиси выдвинул возражения против повестки дня многосторонних встреч, тем самым заблокировав деятельность рабочей группы, которая с тех пор собирается «на неформальной основе». Соглашение по интеллектуальной собственности в России было достигнуто как раз таким образом.
Статья XII Соглашения об учреждении ВТО гласит: «Решения о присоединении принимаются Конференцией министров. Конференция министров утверждает соглашение об условиях присоединения большинством в две трети членов ВТО». Россия, по всей видимости, изучила вопрос о возможности обхода позиции Грузии с помощью этого положения. Однако на практике оно существует лишь номинально, и все решения о присоединении новых стран принимаются на основе консенсуса (единогласно), равно как и любые другие решения в рамках ВТО (за исключением процедур урегулирования споров). Рабочей группе предстоит составить итоговый отчет о состоянии дел с присоединением России к ВТО, без которого вопрос о членстве России не будет вынесен на голосование Конференции министров. Точно так же как Грузия смогла заблокировать проведение встреч рабочей группы, она сможет заблокировать и передачу отчета на рассмотрение конференции. Так или иначе, необходим консенсус, и Грузия обладает правом вето. Поэтому, чтобы Россия могла вступить в ВТО, ей придется убедить Грузию согласиться на это.

Сельское хозяйство

Как уже говорилась выше, России пока не удается добиться своей цели – получить разрешение на искажающие торговлю субсидии объемом 9 миллиардов долларов. Другие страны, такие как Казахстан и Азербайджан, тоже хотели бы обойти данное ограничение ВТО. Если рабочая группа разрешит России установить более высокий объем искажающих торговлю субсидий, в дальнейшем будет труднее вести переговоры о базовых предельных уровнях субсидий с последующими кандидатами в члены ВТО. Австралия и Новая Зеландия, по всей вероятности, будут возражать против изменения ограничения, которое позволит повысить субсидии, искажающие торговлю.

Экспортные пошлины на лес: спор с Европейским cоюзом

В начале 2007 года российское правительство объявило о повышении экспортных пошлин на необработанную древесину в несколько этапов в течение полутора лет. Пошлины на круглый лес, которые в начале 2007 года составляли 6,5 процента от таможенной стоимости, но не менее 4 евро за кубометр, постепенно были повышены до 25 процентов, но не менее 15 евро за кубометр с 1 апреля 2008 года. Планировалось поднять их еще больше – до 80 процентов, но не менее 50 евро за кубометр в январе 2009 года{355}, однако затем это повышение было отложено. Увеличивая пошлины, российское правительство старается способствовать диверсификации лесной промышленности, ставя своей целью существенное сокращение экспорта кругляка, снижение затрат для деревообрабатывающего сектора и привлечение в него прямых иностранных инвестиций. Против этих мер решительно выступила Финляндия, больше всех страдающая от них; Швеция также выступила против. Добиться договоренности на двустороннем уровне не удалось, и эти страны убедили ЕС включить этот пункт в перечень вопросов, которые необходимо решить в переговорах между ЕС и Россией для того, чтобы Россия могла присоединиться к ВТО. Тем не менее переговоры пока не дали результата{356}.
Что касается национальных интересов России в этом вопросе, то можно отметить, что повышение добавленной стоимости в какой‑то отрасли – это не та цель, стремиться к которой нужно любой ценой. Если бы добавленная стоимость была единственным критерием, в северной Сибири можно было бы в парниках выращивать бананы с заоблачной себестоимостью. Адекватным критерием можно считать развитие производств, обладающих сравнительным преимуществом{357}. Сильнейшая озабоченность Финляндии показывает, что в торговле с ней у России есть определенная монопольная власть; учитывая конкурентную природу лесозаготовительной промышленности, как раз и нужно применить экспортные пошлины, чтобы использовать эту власть.
Используя модель Тарра‑Томсона{358}, Храмов, Кораблева и Ковалева{359} показывают, что Россия не применяет оптимальные экспортные пошлины, которые позволили бы ей получить выгоду от своего монопольного положения. По их оценке, оптимальной была бы пошлина в 11,5 процента. Это в два с лишним раза ниже реальных ставок, введенных с апреля 2008 года, и значительно ниже 80 процентов, до которых планируется их поднять в будущем. С учетом затрат лесозаготовительной промышленности пошлины на экспорт леса приносят российской экономике, и лесозаготовительной промышленности в частности, существенно большее увеличение издержек, чем выгод.

Правила по государственным закупкам

Россия готова пойти на традиционные для членов ВТО ограничения, касающиеся закупок государственными организациями. Она, однако, возражает против требований США установить более жесткие ограничения в этой области.

Вступление в ВТО таможенным союзом: что это значит для торговой политики России?

Таможенный союз и вступление в ВТО

В июне 2009 года премьер‑министр Путин объявил, что Россия, Белоруссия и Казахстан начнут переговоры о присоединении к ВТО в качестве единого таможенного союза, индивидуальные же переговоры этих стран о присоединении к ВТО будут прекращены. Однако месяц спустя президент Дмитрий Медведев и некоторые представители его администрации дали понять, что вступление в ВТО по отдельности было бы предпочтительнее{360}. Замешательство в правительстве длилось до 15 октября 2009 года, когда главный российский переговорщик по вступлению в ВТО Максим Медведков заявил о возврате к индивидуальной схеме вступления в торговую организацию. По его словам, Россия, Белоруссия и Казахстан будут координировать свои усилия в этом направлении, особенно с точки зрения единых таможенных тарифов, которые вступили в силу 1 января 2010 года{361}.
Возврат к индивидуальной схеме вступления в ВТО, по всей видимости, отражает огромные сложности, которые повлекут за собой переговоры о вступлении единым таможенным союзом. Для этого нужно создать новую рабочую группу по переговорам с союзом. Ее нужно убедить, что условия соглашения будут применяться во всех трех странах. В числе обязательств по соглашению – размер предельных тарифов; права иностранных инвесторов в секторе услуг (весьма сложная область переговоров); технические барьеры в торговле; санитарные и фитосанитарные меры; сельскохозяйственные субсидии, искажающие торговлю; обязательства по защите интеллектуальной собственности. Договориться по всем этим вопросам (а ведь есть еще и другие) крайне сложно, поскольку в ВТО еще не вступал ни один таможенный союз, лишь отдельные страны.
Еще бо льшие проблемы порождает заявление Медведкова (в том же октябре 2009 года), повторенное представителями Белоруссии{362}, что все три страны станут членами ВТО одновременно. Поскольку Белоруссия сильно отстает от России в переговорном процессе, одновременное вступление будет означать, что России придется ждать, возможно, долгие годы, пока Белоруссия будет готова к вступлению в организацию.
По словам Медведкова, единый таможенный тариф не будет нарушать соглашений по тарифам, заключенных на переговорах о вступлении в ВТО. Однако главный переговорщик от Казахстана Жанар Айтжанова фактически признала, что «союзный» тариф нарушит обязательства Казахстана по двусторонним договоренностям.

Перспективы таможенного союза

Как и в случае с более ранними соглашениями в рамках ЕврАзЭС, остаются сомнения, что общий внешний тариф будет введен за пределами России. Как подробно показывают Михалопулос и Тарр, из‑за применения в ЕврАзЭС российского тарифа, который защищал российскую промышленность, другим странам приходилось платить более высокие цены за российские товары по сравнению с более дешевым импортом из третьих стран{363}. Поэтому общий внешний тариф в других странах ЕврАзЭС был введен, как сообщалось, примерно по 50–60 процентам тарифных позиций. В таможенном союзе России, Белоруссии и Казахстана наднациональный орган, устанавливающий тарифы, начал действовать в январе 2010 года, но единый внешний тариф был установлен еще до этого. Как и в случае с ЕврАзЭС, структура тарифа дает преференции российским производителям. Поэтому есть основания полагать, что торговые партнеры России будут избегать применения общего внешнего тарифа.
Хотя известно, что переговоры об общем внешнем тарифе в таможенных союзах идут крайне тяжело, сотрудничество в рамках такого союза может принести его членам значительные выгоды в других областях, в том числе облегчить торговлю и снизить нетарифные барьеры.

Поправка Джексона‑Вэника

Действующая в США поправка Джексона‑Вэника обусловливает предоставление России и другим бывшим социалистическим странам режима наибольшего благоприятствования (РНБ) ежегодным пересмотром их эмиграционной политики. Это очень раздражает Россию, но коммерческого стимула для отмены поправки у США сейчас нет. Однако с присоединением России к ВТО такой стимул появится: американские экспортеры и инвесторы начнут оказывать давление на свое правительство, и поправка Джексона‑Вэника в отношении России почти наверняка будет отменена.
Правила ВТО требуют предоставления РНБ на постоянной основе всем странам – членам организации. Таким образом, положения поправки Джексона‑Вэника противоречат этому требованию. После присоединения России к ВТО у США будет выбор: 1) отменить поправку Джексона‑Вэника либо 2) задействовать предусмотренный в ВТО «принцип неприменения». Его может использовать любая страна – член организации, которая хочет отказаться от выполнения обязательств в рамках ВТО по отношению к вновь присоединившейся стране. Если США задействуют этот принцип в отношении России, это будет означать, что они отказываются выполнять свои обязательства перед ней, данные в рамках ВТО. Однако данный принцип действует на двусторонней основе, и у США не будет гарантий того, что Россия будет исполнять свои обязательства в отношении американских экспортеров и инвесторов.
На практике США отменили действие поправки Джексона‑Вэника в отношении всех стран, ставших членами ВТО, за исключением Молдовы. В отношении Албании, Болгарии, Камбоджи, Латвии, Литвы и Эстонии эта поправка была отменена еще до их вступления. В случае с Монголией, Арменией, Грузией и Киргизией она была отменена после вступления, то есть в течение некоторого времени был задействован «принцип неприменения». (В случае с Грузией этот принцип не вводился в действие, так как поправку отменили вскоре после ее вступления в ВТО.)
Бывший торговый представитель США Роб Портман, выступая на слушаниях в Конгрессе в 2006 году, заявил, что Америка должна будет отменить поправку Джексона‑Вэника в отношении России, Украины и Казахстана, чтобы американские экспортеры и инвесторы могли воспользоваться преимуществами, вытекающими из обязательств этих стран в рамках ВТО. В том же году в отношении Украины поправка была отменена.

Прямые иностранные инвестиции

В первые 10 лет после распада СССР приток прямых иностранных инвестиций в Россию был незначительным по сравнению с другими государствами Восточной Европы, а также Бразилией, Индией и Китаем (странами, входящими в БРИК). Но в 2002–2003 годах ситуация изменилась. Вместе с ростом цен на энергоносители стали расти и ПИИ. К началу кризиса они выросли в 10 раз, и Россия стала одним из крупнейших получателей ПИИ в мире (см. табл. 10.1). К 2006 году их приток в расчете на душу населения превысил даже показатели Китая. Российские же инвестиции за рубеж имеют некоторые особенности: они больше, чем у других развивающихся стран, и отток начался очень быстро после начала перехода от плановой к рыночной системе.

Табл. 10.1 Приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в Россию, 2000–2008 гг.

Источник: Всемирный банк. Индикаторы мирового развития. 2009; Банк России.

Поскольку приток начался с очень низкой базы, объем накопленных ПИИ в России значительно ниже, чем в других ведущих развивающихся странах. В 2006 году он составил 9,5 процента ВВП, тогда как в Китае – 26, а в Бразилии – 20 процентов; лишь у Индии он был немного меньше (7,5 процента).
Что касается распределения инвестиций по секторам, то в основном они шли в добывающую промышленность (49 процентов в 2007 году); затем следуют производство (17 процентов) и недвижимость и деловые услуги (11 процентов). Особенно значительные инвестиции в последнее десятилетие направлялись в нефтегазодобычу, что увеличило и без того доминирующую позицию этого сектора в области накопленных ПИИ. Что касается их географического распределения, то в основном они концентрировались в Москве (38 процентов в 2006 году); Сахалин получил 15 процентов, Московская область – 10. Два основных источника ПИИ – Кипр и Нидерланды (примерно по 35 процентов в 2006 году). Нидерланды управляют трансграничными операциями в нефтегазовом секторе, тогда как с Кипра в Россию идут в значительной мере российские же деньги: страна популярна в качестве места регистрации офшоров российских компаний, значительные инвестиции оттуда делают и богатые россияне{364}. Следующим важным источником ПИИ служит Германия (4,4 процента в 2006 году). В последние годы высокую активность проявляет Китай. В первом полугодии 2009 года приток ПИИ сократился наполовину по сравнению с аналогичным периодом 2008 года, в основном из‑за мирового финансового кризиса.
Значительное увеличение притока ПИИ в Россию в последние семь лет в определенной степени объясняется макроэкономической стабильностью в стране, здравой бюджетной политикой, эффективной политикой в области внешних заимствований и накоплением валютных резервов. Косвенным образом увеличению инвестиций могли способствовать инициированные государством инфраструктурные проекты. Однако основным фактором все же был рост цен на нефть, что увеличивало доходность инвестиций в российский нефтегазовый сектор.
Хотя крупный, растущий внутренний рынок России может быть привлекателен для иностранных инвесторов, с экономикой страны связан ряд очевидных рисков. Это, во‑первых, слишком высокая доля энергетического сектора в объеме производства и экспорта. Столь значительная зависимость от нескольких сырьевых товаров с волатильными ценами делает и всю экономику относительно волатильной. Чтобы компенсировать этот риск, инвесторы должны получать более высокий доход; такая ситуация может привести к снижению притока ПИИ. Чтобы снизить риски макроэкономической нестабильности, связанные с колебанием цен на нефть, правительство в 2001 году создало стабилизационный фонд.
С другой стороны, на приток ПИИ отрицательно влияли усиление в последнее десятилетие госконтроля над экономикой и задержки в проведении реформы регулирования и административной реформы. Госконтроль стал расти во время первого президентского срока Путина. Он стал активно устанавливать доминирующую роль государства в ключевых секторах экономики, деятельности иностранных инвесторов в этих секторах правительство стало уделять особо пристальное внимание. В мае 2008 года был принят закон об иностранных инвестициях в стратегические отрасли; он устанавливает условия, на которых иностранные инвесторы могут работать в 42 таких отраслях. В частности, чтобы получить контроль над любой компанией, они должны предварительно получить одобрение правительства. Большинство отраслей из этого списка можно объединить в несколько крупных категорий: вооружения и оборона; ядерные, радиоактивные и прочие опасные материалы; космическая и авиационная деятельность; разведка и разработка недр; рыболовство. В список также включены отрасли, подпадающие под действие закона «О естественных монополиях», крупные компании связи, телевизионные и радиокомпании, частично полиграфическая деятельность и некоторые печатные СМИ.
Первая и очевидная претензия к этому закону – придание статуса стратегических отраслям, которые во многих странах таковыми не считаются. Некоторые секторы услуг, такие как теле– и радиовещание и печать, включены в перечень для того, чтобы государство могло контролировать крупнейшие СМИ. Включение же отраслей, подпадающих под действие закона «О естественных монополиях», направлено на расширение государственного контроля над экономикой{365}.
Хотя процедуры предварительного одобрения иностранных инвестиций в таких отраслях подробно описаны в законе, чиновникам дается много времени – от четырех до семи месяцев, чтобы одобрить сделку или объявить ее угрозой национальной безопасности; к тому же срок не установлен однозначно, а варьируется в значительном диапазоне. В этом отношении закон отличается от аналогичных правовых актов во многих странах ОЭСР{366}.
В целом этот закон может сыграть положительную роль в деле привлечения ПИИ, полагают некоторые эксперты, потому что в нем четко прописаны условия инвестирования, и зарубежные компании будут принимать их во внимание на этапе планирования сделок{367}. Тем не менее закон может стать препятствием для многих потенциальных инвесторов, потому что число секторов, где ограничивается контроль иностранцев над стратегическими предприятиями, слишком велико, а чиновникам дается слишком много времени на принятие решения.
Отрицательные последствия может иметь и положение об ограничении иностранного участия в разведке и разработке недр, так как оно уменьшает возможности распределения рисков, связанных с разработкой новых месторождений. Цены на нефть и газ известны своей волатильностью, поэтому участники энергетических проектов, предполагающих значительные инвестиции, обычно делят риски. Поскольку доля зарубежных инвестиций в таких проектах ограничена, российская экономика будет нести более серьезные риски.
Российское правительство также значительно расширило свою роль в экономике через госкорпорации и госкомпании в энергетической, авиа– и судостроительной, автомобильной, лесной и банковской отраслях. Многие компании, работавшие в этих секторах, перешли под контроль государственных предприятий, которые зачастую стали играть доминирующую роль в своей отрасли; кроме того, они могут рассчитывать на господдержку{368}. Конкурировать с ними частным компаниям может оказаться трудно; это может привести к снижению конкуренции на многих внутренних рынках, неизбежному снижению эффективности, росту цен и падению качества отечественной продукции.
В последние пару лет правительство изменило свою публичную позицию и стало призывать к модернизации экономики, в том числе с помощью иностранных инвестиций. Однако усиление госконтроля над производительными активами, ограничения на ПИИ в нескольких спорных областях и индустриализация ради импортозамещения лишь мешают достичь этой цели. Все это отражает внутренние противоречия в правительстве в отношении как экономической политики в целом, так и ПИИ в частности.
Чтобы повысить привлекательность России для иностранных инвесторов, правительство должно работать по нескольким важным направлениям. Во‑первых, нужно улучшать и развивать институты, чтобы в России было проще вести бизнес. В рейтингах Всемирного банка, оценивающих условия ведения бизнеса и предпринимательскую деятельность, Россия практически по всем показателям располагается во второй половине списка, к тому же ее позиция в последние годы лишь ухудшалась{369}. В 2009 году 50 процентов опрошенных компаний, работающих в России, назвали коррупцию главным препятствием для ведения бизнеса. Чтобы снизить ее уровень, необходимо предпринять титанические усилия, включая принятие законов и реформу судебной системы (см. главу 4).
Во‑вторых, нужны серьезные шаги, чтобы сделать Россию удобным местом для размещения в ней некоторых частей производственного процесса. Торговые потоки в XXI веке сильно увязаны с инвестиционными. В значительной степени ПИИ – это «вертикальные» инвестиции, направленные на достижение международного распределения продукции в вертикальной производственной цепочке. Но чтобы встроиться в такую цепочку и стать привлекательной страной для инвестиций в производство компонентов, Россия должна значительно улучшить деловой климат, включая повышение прозрачности законов, и облегчить прохождение торговых потоков через свои границы. В индексе эффективности логистики Россия сильно отстает от своих основных конкурентов, претендующих на иностранные инвестиции, занимая 99‑е из 150 мест. Ситуация с таможнями особенно печальна: здесь Россия занимает 137‑е место (из тех же 150){370}. Выступая 12 ноября 2009 года с ежегодным посланием Федеральному собранию, президент Медведев не включил реформу таможни в число приоритетов при модернизации экономики.

Улучшение работы таможни: унифицированные тарифы и предотгрузочная инспекция?

Учитывая проблемы, с которыми связано функционирование российской таможни, некоторые эксперты рекомендуют ввести унифицированные тарифы и систему предотгрузочных инспекций. По нашему мнению, у единых тарифов огромные достоинства, тогда как предотгрузочные инспекции в лучшем случае дадут лишь незначительный положительный эффект.
Мы проанализировали преимущества и недостатки унифицированного тарифа в России{371} и показали, что аргументы против их применения неубедительны{372}. Доводы в пользу дифференцированных тарифов ради получения стратегического преимущества в торговле, поддержки бюджетных доходов, использования страной своего доминирующего положения импортера, а также в качестве инструмента ведения переговоров о вступлении в ВТО и для целей платежного баланса не слишком состоятельны. Зато унифицированный тариф снижает возможности для контрабанды и стимулы для неправильного классифицирования на таможне товаров по тарифным группам, так как устраняются высокие тарифы – «пиковые ставки». Но еще более значительные преимущества унифицированный тариф дает с политико‑экономической точки зрения. Пример Чили показывает: поскольку единый тариф ликвидирует выгоды для отдельных секторов, он лишает лоббистов из разных отраслей стимулов добиваться повышения пошлин. В результате в стране возникает либеральный тарифный режим.
Но даже если унифицированный тариф устраняет стимулы к неправильному классифицированию товаров по тарифным группам, стимул фальсифицировать их стоимость остается; это дает возможность таможенникам вымогать взятки. Для решения этой проблемы в числе других мер предназначены предотгрузочные инспекции. Инспекция делегирует права на оценку товара и некоторые другие функции частной иностранной фирме в обмен на комиссионные (около 1 процента от стоимости импортируемых товаров). Однако таможенные поступления от предотгрузочных инспекций не слишком велики. Импортеры же часто жалуются: чтобы пройти эту проверку, им приходится нести дополнительные издержки, а затем еще их проверяют на таможне. Это повышает расходы на доставку товаров и еще больше снижает выгоды для страны‑импортера. И, самое главное, такие инспекции никак не способствуют созданию в стране эффективного таможенного режима, а это важная долгосрочная цель.

Для кого вступление России в ВТО важнее – для международного сообщества или самой России?

Небольшие выгоды для мирового сообщества

Мы скептически оцениваем вероятность того, что вступление России в ВТО принесет международному торговому сообществу существенную пользу. Многорегиональные торговые модели показывают, что значение имеет прежде всего либерализация самого нового члена ВТО: страны, которые в ходе многосторонних переговоров принимают на себя бо льшие обязательства, больше и выигрывают от их исполнения, тогда как тот, кто таких обещаний не дает, мало что получает от либерализации остального мира. Именно такой вывод позволяют сделать многочисленные оценки Уругвайского раунда переговоров ВТО{373}. Харрисон, Резерфорд и Тарр пришли к такому же выводу при анализе модели многорегиональной торговли{374}. Резерфорд, Тарр и Шепотило также показали, что Россия гораздо больше выиграет от собственной либерализации в процессе вступления в ВТО, чем от либерализации в остальном мире, например при успешной реализации Программы развития в рамках Дохийского раунда{375}. Алан Уинтерз{376} суммировал эти результаты, скорректировав известную компьютерную аббревиатуру: WYDIWYG{377} (what you do is what you get) – «что делаешь, то и получаешь». Таким образом, несмотря на растущую важность России для мировых рынков и тот факт, что ряд западных компаний получат дополнительную прибыль, продавая России товары и услуги и инвестируя в нее, сложно утверждать, что США или другие страны мира получат большую пользу от вступления России в ВТО.
Мы уверены, что США и другие страны мира хотят, чтобы Россия в качестве их партнера участвовала в решении международных проблем. И они хотят видеть Россию членом ВТО, участвующую в международной торговле по правилам этой организации. Но это скорее геополитический аргумент, чем экономический.

Уникальная историческая возможность для проведения реформ

Мы показали, что Россия получит значительную пользу от вступления в ВТО и что наибольший эффект окажет исполнение принятых ею обязательств по либерализации. Кто‑то может сказать: если практически все выгоды будут получены от либерализации внутри самой России, зачем проходить через длительный и болезненный процесс вступления в ВТО, ведь можно провести эту либерализацию самостоятельно и получить все те же выгоды? Мы утверждаем, что вступление в ВТО – это уникальная историческая возможность радикально продвинуть страну к модели открытого экономического развития. В обычной ситуации протекционистские силы сконцентрированы и, чтобы защитить свои сектора, они будут лоббировать, пытаясь не допустить либерализации; те же, кто от нее выигрывает, рассредоточены и зачастую не имеют лоббистских возможностей или не хотят отстаивать свои интересы. Подобное неравное положение сторон обычно ведет к излишнему протекционизму.
На переговорах о вступлении в ВТО вопросы защиты отечественных отраслей и рынков обсуждаются с представителями зарубежных компаний и правительств. От страны‑кандидата в нем участвуют чиновники самого высокого ранга, которые зачастую заставляют консервативные министерства и сектора экономики проводить либерализацию. Кроме того, принятые при вступлении в ВТО обязательства делают реформы в значительной степени необратимыми, даже если будущие правительства будут менее либеральными.

Индустриализация ради импортозамещения или открытое экономическое развитие и институциональные реформы?

В первом десятилетии XXI века у России был большой профицит торгового баланса. С 2005 года он превышал 100 миллиардов долларов в год, а в отдельные годы был крупнейшим в мире. Несмотря на этот значительный показатель, который с 2005 года составлял от 9 до 14 процентов ВВП (см. табл. 10.2), правительство России было все больше озабочено зависимостью производства от экспорта полезных ископаемых (прежде всего энергоресурсов); в 2007 году на них приходилось 65 процентов совокупного экспорта страны. Поэтому ради диверсификации экономики или по политическим причинам Россия стала все активнее использовать импортозамещение и проводить промышленную политику. В числе таких мер – очень высокие экспортные пошлины на лес с целью способствовать развитию деревообрабатывающей промышленности; высокие импортные пошлины в таких отраслях, как производство продуктов питания, легкая и автомобильная промышленность; санитарные и фитосанитарные меры для защиты внутреннего рынка от импорта мяса из США, а также в качестве политического инструмента против Грузии и, на короткое время, Молдавии, а также, возможно, против Белоруссии в июне 2009 года; высокие субсидии сельхозпроизводителям; ограничения на иностранные инвестиции путем принятия в 2008 году закона об иностранных инвестициях в стратегические отрасли; и создание Объединенной зерновой компании с неясными задачами относительно экспорта зерна. Правила ВТО или обязательства, данные Россией при вступлении в организацию, ограничили бы действие многих из этих мер (в том числе это касается и запрета на экспорт зерна в 2010 году{378}). Возможно, российские лидеры хотят более активно проводить промышленную политику и политику импортозамещения и поэтому могут рассматривать нормы ВТО как фактор, сдерживающий развитие России{379}.

Табл. 10.2 Торговый баланс России, 2000–2008 гг., (в текущих млрд долларов)

Источник: Росстат; Всемирный банк. Индикаторы мирового развития. 2009.

Диверсификация российской экономики – достойная цель. Однако, как подчеркивается в главе 1, России необходимы институциональные реформы, которые улучшили бы деловой климат. По всем параметрам институционального развития у нее плохие показатели. Как уже отмечалось выше, она занимает лишь 120‑е место из 183 в исследовании Всемирного банка об условиях ведения бизнеса (Doing Business‑2010); 99‑е место из 150 в индексе эффективности логистики; 147‑е место из 180 в Индексе восприятия коррупции Transparency International{380}. Малые и средние предприятия крайне зависят от качества институциональной среды для ведения бизнеса. Гигантский прорыв, который в последние восемь лет совершила Грузия (в рейтинге Doing Business она теперь занимает 11‑е место), показывает: если прикладывать согласованные усилия, начиная с самых верхних эшелонов власти, то достичь быстрого прогресса при проведении институциональных реформ возможно.

11. Постсоветское пространство: некролог
Андерс Ослунд

В результате российско‑грузинской войны в августе 2008 года отношения России с бывшими соседями по Советскому Союзу достигли критически низкого уровня. Как Россия оказалась в таком положении и что ей нужно сделать, чтобы наладить более конструктивный диалог с соседями? Наилучшие отношения сегодня у России складываются с сопредельными странами, никогда не входившими в СССР, – Китаем, Финляндией и Норвегией.
У каждой из республик бывшего СССР есть свои претензии к России, но есть и четыре общих темы: неуважение к территориальной целостности, газовая, торговая и финансовая политика. Чтобы восстановить свою репутацию в регионе, Кремлю необходимо заняться решением всех четырех вопросов. При этом российские компании успешно инвестируют в соседние страны, и это не вызывает у тех особого беспокойства. Еще одна крупная, но пока не развернутая тема – продвижение Китая в Среднюю Азию; повышенный интерес к региону проявляет и Европейский cоюз.
Лучшей иллюстрацией сложившихся отношений стал ежегодный саммит глав государств – членов Содружества Независимых Государств 9 октября 2009 года в Кишиневе. В заголовке в «Независимой газете» это действо было охарактеризовано следующим образом: «Саммит на 30 минут. Лидерам СНГ, собравшимся в Кишиневе, нечего было сказать друг другу». До того как 18 августа 2009 года Грузия вышла из состава СНГ, в организацию входило 12 стран. Из оставшихся 11 на саммит в Кишиневе прибыли президенты лишь шести – России, Белоруссии, Украины, Армении, Азербайджана и Киргизии. У принимавшей Молдавии в тот момент временно не было президента. Из пяти среднеазиатских президентов потрудился приехать лишь один. Понятно, что никаких результатов этот саммит не дал. Президент Дмитрий Медведев отказался встречаться с президентом Украины Виктором Ющенко и своим белорусским коллегой Александром Лукашенко, что еще больше усугубило ситуацию. После получасовой встречи все быстро разъехались.
СНГ – дитя России и неудача России. Можно утверждать, что сейчас отношения между Россией и странами СНГ ничуть не лучше, чем в 1992 году. Если же существование СНГ не приносит никакой ощутимой пользы, зачем сохранять эту организацию? В любом случае все реальные проблемы решаются на двусторонней основе. СНГ порой рассматривают как свидетельство российских неоимпериалистических амбиций. Но поскольку они неочевидны, да и ресурсов для их воплощения у России нет, в ее интересах будет распустить СНГ и установить нормальные двусторонние отношения со всеми республиками бывшего СССР. В конце концов, СНГ было задумано ради обеспечения цивилизованного развода. Как писал в мемуарах Егор Гайдар, один из авторов соглашений в Беловежской пуще, договоренность о роспуске СССР была заключена «тремя государствами, которые в 1922 году были его учредителями»{381}. Распустив СНГ, страны признают, что достигли своей цели.

Роспуск Советского Союза

Развал СССР в 1991 году был неожиданным и драматичным. Распались многочисленные связи – фискальные, денежные, национальные, системные и политические, но не военные или религиозные. К счастью, в отличие от остальных великих империй, эта исчезла быстро и мирно. «Если сравнивать с другими рухнувшими империями, кровопролитие было на удивление незначительным… После распада СССР во всех 14 республиках ни убийства, ни этнические чистки не коснулись практически никого из русского гражданского населения»{382}.
Мирный характер и скорость распада СССР у многих создали впечатление, что распускать Союз и не требовалось. Сегодня трудно представить, насколько близко Москва подошла к военному противостоянию с некоторыми республиками в 1990 и 1991 годах. Борис Ельцин не без оснований обвинял президента СССР Михаила Горбачева в «безумной политике двойной игры, обманчивого компромисса, которая держала страну на волосок от войны центра и республик»{383}.
Как политическая организация СССР перестал функционировать во многих смыслах уже после путча в августе 1991 года. Республики Балтии – Эстония, Латвия и Литва – объявили о независимости, и Ельцин признал ее 24 августа. На пути к обретению cуверенитета были Грузия, Армения, Молдавия и Азербайджан. В других республиках колебались; многое зависело от Украины: объявив независимость, она стала бы восьмой из 15 республик.
Президент Ельцин мыслил стратегически и действовал решительно по трем направлениям. Во‑первых, обеспечил себе власть. Во‑вторых, распустил Советский Союз, тем самым ослабив межнациональную напряженность. В‑третьих, сосредоточился на борьбе с экономическим кризисом, что потребовало немедленного дерегулирования экономики и обеспечения финансовой стабильности{384}.
Ельцин понимал, что Советскому Союзу не выжить и, прежде чем решать другие вопросы, его необходимо ликвидировать. Роспуск Союза представлялся ему положительным явлением: «Я был убежден, что России необходимо избавиться от своей имперской миссии»{385}. Большинством в 90 процентов голосов 1 декабря 1991 года украинцы проголосовали за независимость. Ельцин отреагировал стремительно. Уже через неделю он в обстановке полной секретности организовал в Белоруссии встречу с лидерами Украины и Белоруссии, и они втроем приняли решение о роспуске СССР. «Подписывая это соглашение, Россия выбирала другой путь, путь внутреннего, а не имперского развития» – так это видел Ельцин. Это было «вполне законное изменение сложившегося порядка», поскольку «три крупнейших республики Союза пересмотрели Союзный договор»{386}.
Вместо СССР они создали Содружество Независимых Государств, моделью для которого, похоже, послужило Британское содружество. Ельцин хотел, чтобы это была простая организация с минимальными функциями и без наднациональных полномочий: «Не будет никаких координирующих органов… Координация будет только между главами государств – членов содружества. Будет рабочая группа для разрешения некоторых вопросов и всё»{387}.
Большинство других республик решили войти в СНГ. Ельцин их принял. На встрече в столице Казахстана Алма‑Ате 21 декабря число членов СНГ было увеличено до 11; Грузия и независимые страны Балтии остались в стороне. Договор 1922 года о создании СССР был официально аннулирован. Грузия вступила в СНГ в 1993 году. Правда, не все из 12 стран ратифицировали устав СНГ, поэтому статус Содружества остается неопределенным.
Ельцин не стал от лица России предъявлять никаких территориальных претензий другим бывшим советским республикам. Уважение существующих границ – очень ценное и, что важно, мирное наследие первого президента России. Нерушимость границ была закреплена в договоре СНГ и двусторонних договорах о дружбе с большинством стран Содружества.
Советский Союз был официально распущен 25 декабря 1991 года. Как ни удивительно, нерешенными остались всего несколько проблем. Одна из них – так называемые замороженные конфликты, существование сепаратистских территорий, неподконтрольных центральному правительству. Это Приднестровье в Молдавии, входившие в состав Грузии Абхазия и Южная Осетия, а также Нагорный Карабах – контролируемая этническими армянами автономная область Азербайджана. Лидеры первых трех территорий были настроены пророссийски, и Кремль поддержал их, направив туда войска{388}.
Военные вопросы были решены с впечатляющей легкостью: военные активы были разделены, как и прочая собственность. Самым серьезным вопросом был: что делать с ядерным оружием? В 1992 году Украина фактически была третьей ядерной державой в мире. Но к июню 1996 года она, вслед за остальными республиками, передала все ядерные арсеналы России. С точки зрения нераспространения ядерного оружия это можно считать выдающимся достижением. Во всех много– и двусторонних договорах Россия обещала уважать национальный суверенитет и территориальную целостность прочих республик{389}.
Еще одна острая проблема была связана с сохранявшимся единым валютным пространством. Пятнадцать вновь образованных центральных банков вступили в конкуренцию за выпуск рублей. Чем больше рублей выпускала одна республика, тем бо льшую долю единого ВВП она получала, но тем выше была совокупная инфляция. У каждой страны был стимул проводить более экспансионистскую денежную политику, чем остальные, но в результате всем становилось только хуже. В 1993 году Центральный банк России ликвидировал рублевое пространство, объявив старые советские банкноты недействительными. Это решение вызвало панику и заставило остальные страны ввести в ближайшие несколько месяцев собственные валюты{390}.
Пока сохранялось единое рублевое пространство, 10 стран СНГ не могли справиться с гиперинфляцией. Лишь его ликвидация позволила обеспечить денежную стабилизацию и завершила разделение стран СНГ. Хотя многие считают иначе, другого выбора не было. Для организованного валютного союза не существовало никаких предпосылок. Любое сравнение с создававшимся в те же годы Европейским валютным союзом неуместно{391}.

СНГ: метод проб и ошибок

После роспуска СССР вновь появившимся независимым государствам нужно было заново налаживать новые отношения{392}. СНГ развивалось неравномерно. Почти каждый год предпринимались попытки создать с теми или иными государствами СНГ новую организацию, но ни одну из них нельзя признать успешной. Все эти организации оставались на обочине и не функционировали. Вместо того чтобы решать проблемы неэффективного Содружества, Россия пыталась создать новую организацию в его рамках или из его членов.
Ельцин хотел, чтобы СНГ походило на Британское содружество, но его взгляд разделяла лишь небольшая группа либералов. Доминирующим же было отношение к развалу СССР как к трагедии, и поэтому считалось, что необходимо сохранить и реставрировать как можно больше из того, что осталось от этой великой державы. Сторонники двух этих подходов нашли не слишком удобный для обеих сторон компромисс: СНГ должно походить на Европейский союз. Однако в России проживала половина населения бывшего СССР, на нее приходилась бо льшая часть его экономики. Поэтому Россия в таком союзе неизменно составляла бы большинство, что было неприемлемо для прочих стран СНГ.
Позиции других членов Cодружества различались в зависимости от их отношения к России. Фактически они разделились на две группы: в одну входили пять близких друзей России, в другую – шесть стран, которые предпочитали держаться от нее на расстоянии.
Из первой группы наиболее тесные связи с Россией хотела иметь Белоруссия. Казахстан был вынужден быть ближе к России по причинам географического и этнического характера. Три небольшие, бедные страны – Киргизия, Таджикистан и Армения, не граничившие с Россией, – нуждались в ее защите и экономической поддержке. Со своими союзниками Россия создала таможенный союз, Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и союз военный – Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Из тех стран, что старались сохранять большую дистанцию, Украина, Молдавия, Грузия и Азербайджан хотели быть независимы от России, но выступали за сотрудничество с ней в области торговли. В 1997 году они создали альтернативную Организацию за демократию и экономическое развитие, или ГУАМ (по первым буквам стран‑членов – Грузии, Украины, Азербайджана и Молдавии). Грузия более года медлила со вступлением в СНГ и покинула его 18 августа 2009 года. Узбекистан в отношениях с Россией пытался сохранять дистанцию; когда отношения между двумя странами улучшились, он в 2006 году вступил и в ЕврАзЭС, и в ОДКБ, но уже в 2008 году членство в ЕврАзЭС приостановил. Туркменистан же с самого начала занял изоляционистскую позицию. Вместе с Украиной он так и не ратифицировал устав СНГ; обе страны считают себя не членами Содружества, а лишь его участниками.
В результате СНГ превратилось в весьма парадоксальную организацию. С дипломатической точки зрения она весьма важна: ежегодно проводятся встречи глав государств и правительств. Но добиться сколь‑либо заметных достижений в многостороннем порядке не удалось; жизненно важную роль играют двусторонние отношения между странами. Когда многосторонние договоренности достигались, около половины близких к России стран обычно их подписывали, однако мало кто их ратифицировал. Так что в силу вступили очень немногие соглашения. Но даже те, что были ратифицированы, далеко не всегда исполнялись, так как не существовало механизмов надзора, разрешения споров или наказания за неисполнение. Лишь 4 процента решений на уровне СНГ в конечном итоге стали национальными законами{393}.
В общем попытки многостороннего сотрудничества провалились, потому что Россия, больше чем любая другая страна, стремилась сделать его более тесным. Отношения между Россией и бывшими советскими республиками преимущественно выстраивались на двусторонней основе.

Территориальная целостность или «крупнейшая геополитическая катастрофа ХХ века»

Самым фундаментальным для вновь образовавшихся государств СНГ был вопрос безопасности: необходимым условием сотрудничества с Россией было ее уважение к их национальному суверенитету и территориальной целостности. Они слишком хорошо знали, что ельцинский взгляд на распад СССР в этой стране разделяют далеко не все.
В отличие от Ельцина, Владимир Путин все годы своего президентства высказывал ностальгию по Советскому Союзу. В своей книге «От первого лица» Путин заявляет: «Мы избежали бы очень многих проблем, если бы не было такого скоропалительного бегства [из Восточной Европы]». Он относится с пониманием к организаторам путча в августе 1991 года: «В принципе, задача у них была благородная, как они, наверное, считали, – удержание Советского Союза от развала»{394}.
После вступления Путина в должность президента на формулирование политики в отношении бывших советских республик ушло некоторое время, и в течение его первого срока она была пассивной. Во время же второго срока она была окрашена в цвета революций в Грузии, на Украине и в Киргизии; ключевым стал и вопрос торговли газом. Выступая в апреле 2005 года с ежегодным посланием Федеральному собранию, Путин ударил из всех орудий: «Крушение Советского Союза было крупнейшей геополитической катастрофой века. Десятки миллионов наших сограждан и соотечественников оказались за пределами российской территории… Старые идеалы [были] разрушены»{395}. В этой речи Путин предстал неоимпериалистом.
Правительство Молдавии желало вернуть в состав страны отколовшееся Приднестровье, а Грузия – Абхазию и Южную Осетию; а Москву, похоже, сложившаяся ситуация устраивала. В 2006 году ее взаимоотношения с этим двумя странами обострились, и она неожиданно запретила ввоз вина из Грузии и фруктов из Молдавии, которые были крупными статьями экспорта этих государств. Также было в значительной степени прервано транспортное сообщение с Грузией и даже банковские операции. Грузия дала жесткий отпор, отозвав двусторонний протокол о вступлении России в ВТО и тем самым заблокировав ее присоединение к организации, членом которой Грузия уже была.
В январе 2008 года США начали кампанию за включение Украины и Грузии в План действий по членству (ПДЧ) в НАТО. Большинство европейских стран – членов альянса были удивлены, некоторые возражали.
Критический момент наступил в апреле 2008 года на саммите НАТО. Хотя ПДЧ Украине не предложили, коммюнике по итогам встречи содержало смелое заявление: «НАТО приветствует стремление Украины и Грузии вступить в евроатлантическое сообщество и стать членами НАТО. Сегодня мы договорились, что эти страны станут членами НАТО»{396}.
Президент Путин присутствовал на том саммите. На закрытой встрече 4 апреля он запугивал Украину. Он отказал ей в праве на государственный суверенитет и территориальную целостность; это противоречило политике Ельцина и Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Россией и Украиной от 1997 года. Путин назвал Украину «сложным территориальным образованием», ее границы – произвольными, а передачу ей Крыма – незаконной{397}. Более националистически настроенные политики, прежде всего мэр Москвы Юрий Лужков, пошли еще дальше, заявив, что Севастополь и Крым принадлежат России. В июне 2008 года Лужков сказал: «Севастополь никогда не передавался Украине, я внимательно изучил все базисные документы, и в полной мере заявляю об этом»{398}.
Будучи президентом, Путин регулярно подтверждал, что Россия уважает территориальную целостность Грузии, но с 2006 года та стала «горячей точкой» российской политики в СНГ. С апреля 2008 года Россия в нарушение различных международных договоренностей расширяет контакты с Абхазией и Южной Осетией{399}. В начале августа 2008 года в Южной Осетии произошла эскалация военного конфликта. Грузинские войска вошли в республику 7 августа, но тут же встретили отпор со стороны хорошо подготовленных, превосходящих их численностью российских военных, которые взяли под контроль территорию Южной Осетии и Абхазии и оккупировали часть Грузии. Российско‑грузинская война продолжалась всего пять дней, с 8 по 12 августа.
А 26 августа 2008 года Кремль нанес наиболее сокрушительный удар по своей позиции на постсоветском пространстве, признав независимость двух отколовшихся от Грузии республик. Россия нарушила давние принципы уважения национального суверенитета и территориальной целостности, прописанные в конвенции Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, конвенции СНГ и многочисленных двусторонних договорах о дружбе со странами СНГ. В качестве оправдания Россия приводила в пример Косово, провозгласившее независимость от Сербии, но тем не менее она нарушила принцип не признавать сепаратистов, который до тех пор разделяла. Многие страны считали случай Косово исключительным, но мало кто посчитал, что Южная Осетия и Абхазия принадлежат к той же категории. Южная Осетия слишком мала, в ней проживает всего несколько десятков тысяч человек, а в Абхазии абхазы в течение десятилетий были лишь третьей по величине этнической группой. Несмотря на значительное давление России, ни одна страна СНГ не признала эти две республики, потому что, в конечном счете, это касалось вопроса об их собственном суверенитете. Россия даже напугала своих ближайших союзников, Белоруссию и Казахстан, в которых большой процент населения составляют русские. После войны с Грузией президент Медведев заявил, имея в виду ближнее зарубежье, что «есть регионы, в которых находятся привилегированные интересы» России{400}.
Действия России подтвердили, что она стала проводить в регионе политику ревизионизма, породив беспокойство в других странах СНГ за свою территориальную целостность. Нет необходимости говорить, что все они ринулись к выходу так быстро, как только могли. Если Россия представляет собой основную угрозу их национальной безопасности, им не нужна ОДКБ, которая предполагает наличие общих внешних угроз. Чтобы улучшить отношения с соседями, Кремль должен снова доказать, что уважает их территориальную целостность.

Газовая политика: больше агрессии, чем успеха

В своей газовой политике Россия с соседями особо не церемонится{401}. Как и бывшее Министерство газовой промышленности СССР, «Газпром» живет в симбиозе с правительством России и играет уникальную политическую роль за ее пределами. Его деятельность – это винегрет из коммерции, политики и очевидного конфликта интересов.
С 2005 года «Газпром» поднимает цены, которые с советских времен были искусственно занижены. Он утверждал, что изменение цен не должно увязываться с политическими вопросами, но поднимал их резко. Ценовая политика сильно варьировалась от страны к стране. Для экономически слабых и не слишком дружественных стран, таких как Грузия и Молдавия, цены росли быстрее, чем для Белоруссии, ближайшего союзника России. Ни старые, ни новые цены не устанавливались по каким‑либо объективным стандартам. Для трубопроводного газа не существует мирового рынка с прозрачными ценами, поскольку в разных регионах они зависят от местного спроса и предложения газа, поставки которого осуществляются по одному или нескольким трубопроводам. Однако в Европе «Газпром» давно решил эту проблему, заключив долгосрочные контракты по согласованной с покупателями ценовой формуле.
В последние годы «Газпром» неоднократно отключал газ для многих стран – Грузии, Азербайджана, Молдавии, Украины и Белоруссии. В январе 2006 года компания прекратила поставки на и через Украину; между тем 80 процентов газпромовского экспорта в Евросоюз идет именно через нее. В январе 2007 года подобная участь постигла и Белоруссию, через которую в ЕС экспортируются остальные 20 процентов. Самая тяжелая ситуация сложилась в январе 2009 года, когда «Газпром» полностью остановил поставки газа через Украину.
Мало кто будет спорить с принципом постепенного перехода на рыночные цены, однако такой переход должен быть прозрачным и основанным на согласованных принципах. Частые перебои в поставках совершенно неприемлемы.
«Газпром» годами добивался обмена задолженности по поставкам газа на газопроводы в странах‑потребителях. В некоторых из них, в частности Белоруссии и Молдавии, ему удалось осуществить такой обмен, но это не облегчило им процесс достижения договоренности с «Газпромом». Решить постоянные проблемы с транзитом газа через Украину и Белоруссию Россия пытается за счет строительства газопроводов по обходным маршрутам: это «Северный поток» через Балтийское море и «Южный поток» через Черное море и Балканы.
Другая стратегия «Газпрома», который и так монопольно контролирует транспортировку, продажу и покупку газа на всех направлениях путем заключения долгосрочных контрактов, – попытаться монополизировать поставки газа из Средней Азии. Но когда в результате мирового кризиса спрос и цены на газ в Европе упали, на газопроводе из Туркменистана в Россию произошел взрыв – как и на двух газопроводах в Грузии в январе 2006 года{402}. После починки трубопровода «Газпром» отказался покупать туркменский газ в законтрактованных объемах и платить согласованную цену. Неудивительно, что туркмены обратились к китайцам, которые как раз построили крупный газопровод, соединивший две страны, и теперь готовы закупать бо льшую часть экспортируемого Туркменистаном газа, – как они уже делают это в Казахстане. Туркменистан также высказал заинтересованность в присоединении к Транскаспийскому трубопроводу в Европу{403}.

Торговая политика: благие намерения, плачевные результаты

В области торговли Россия действует из самых лучших побуждений, но особого успеха ей добиться не удалось. Страны СНГ давно пытались, но так и не смогли создать эффективно функционирующую зону свободной торговли{404}. Фундаментальная проблема заключается в том, что своими соглашениями о свободной торговле Россия пытается изобрести велосипед в области, где у нее нет ни знаний, ни традиций. Между тем ей следовало бы войти в уже давно существующую торговую систему – ВТО. Попробовав различные варианты, Россия теперь должна обратиться именно к этой организации (см. главу 10).
После распада СССР объем торговли между бывшими республиками в 1991–1994 годы сокращался. Одной из основных задач СНГ было стимулирование взаимной торговли. В сентябре 1993 года страны СНГ подписали договор об экономическом союзе. Это было весьма амбициозное соглашение: оно должно было привести к созданию зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и валютного союза. Однако оно было заключено как раз тогда, когда единое рублевое пространство распадалось на куски. Договор оказался декларативным и никогда не воспринимался всерьез{405}.
В апреле 1994 года все страны СНГ, кроме Туркменистана, подписали многостороннее соглашение о свободной торговле. Однако ряд стран, включая Россию, так его и не ратифицировали, поэтому в силу оно не вступило. В апреле 1999 года его попытались реанимировать путем подписания дополнительного протокола, но и его Россия так и не ратифицировала. Тем не менее оно служит моделью соглашения о свободной торговле в СНГ.
Между тем большинство стран СНГ заключили двусторонние соглашения о свободной торговле; они были ратифицированы, но их реализация оставляет желать лучшего. Любая страна может безнаказанно принять протекционистские меры в отношении другой, потому что конкретные нормы, правила разрешения споров и механизмы наказания не проработаны. Например, в 2006 году украинские производители водки захватили четверть российского рынка, что привело к запрету на ее импорт. Двумя годами позже киргизский цементный завод вышел на рынок Казахстана, но неожиданно столкнулся с введением 100‑процентной импортной пошлины. Он был вынужден прекратить производство, пока не был продан казахскому бизнесмену. Подобных примеров можно найти немало. В результате торговля внутри СНГ зачастую буксует, потому что работа успешных экспортеров блокируется с помощью квот, пошлин и прямых запретов.
Поскольку соглашения о свободе торговли не функционировали, Россия и ее ближайшие союзники попытались создать таможенный союз. В январе 1995 года соглашение об этом подписали Россия и Белоруссия, к ним присоединился Казахстан. В 1996 и 1999 годах соответственно его подписали Киргизия и Туркменистан. Однако стороны не знали, как на практике создать таможенный союз, и не могли договориться. Вместо того чтобы отказаться от этой идеи, они в 2000 году решили создать ЕврАзЭС. Предполагалось, что оно, как и ЕС, будет представлять собой таможенный союз и единое экономическое пространство. Однако в реальности мало что было для этого сделано. Узбекистан по внешнеполитическим причинам присоединился к ЕврАзЭС в 2006 году, но приостановил членство в 2008‑м. ЕврАзЭС остается бюрократической структурой, не имеющей особого прикладного значения.
По обыкновению, Россия, вместо того чтобы починить неработающую структуру, организовала еще одну, более амбициозную. В 2003 году она инициировала создание Единого экономического пространства (ЕЭП), в которое вошли Россия, Украина, Казахстан и Белоруссия. Предполагалось, что ЕЭП поначалу начнет функционировать как зона свободной торговли, затем превратится в таможенный, а в конечном итоге – и в валютный союз (в качестве модели был взят, опять‑таки, ЕС). Однако было достаточно очевидно, что ЕЭП было задумано с целью покрепче привязать Украину к России накануне президентских выборов в конце 2004 года. Когда кандидат, которого поддерживала Москва, в конечном итоге проиграл, ЕЭП потеряло актуальность, хотя как структура оно все еще существует.
Во время всех этих метаний из стороны в сторону так и не было сделано попытки найти механизм, который помог бы развить и укрепить желанную свободу торговли. Выход из этой ситуации очевиден – вступление всех стран СНГ в ВТО. В ВТО есть требуемый свод правил, механизмы разрешения споров и наказания. Многие страны – члены ВТО используют инструменты организации, чтобы укрепить собственные соглашения о свободной торговле. Членами ВТО стали пять стран СНГ – Киргизия, Грузия, Молдавия, Армения и Украина, – но не Россия. В интересах России как можно скорее вступить в ВТО и привести с собой остальные страны СНГ.
В июне 2009 года, когда Россия была уже близка к вступлению в ВТО, премьер‑министр Путин удивил всех, включая собственное правительство, заявлением о том, что Россия, Белоруссия и Казахстан вступят в ВТО единым таможенным союзом. Генеральный секретарь организации Паскаль Лами заявил, что это невозможно. Он, правда, добавил, что таможенный союз для России так же важен, как ВТО, что весьма удивительно, учитывая тот факт, что все попытки России с 1995 года создать с этими двумя странами таможенный союз не увенчались успехом.
Россию, Казахстан и Белоруссию нельзя считать идеальными партнерами для таможенного союза, потому что их экономические интересы и структура экономики сильно различаются. Казахстан в основном выступает как импортер сырья, а Белоруссия – как экспортер качественной продукции машиностроения (унаследованного от советского времени). Россия, с ее крупным, но не отвечающим высоким техническим нормам производственным сектором, пытается устанавливать высокие импортные пошлины. Казахстан и Белоруссия этого не хотят. В начале 2010 года Казахстан настаивал на исключении 409 товаров из российского списка предметов импорта, облагаемых высокими пошлинами, включая автомобили, которых Казахстан практически не производит. Нет согласия и по вопросу цен на энергоресурсы, которые в России держатся на низком уровне из‑за их регулирования и экспортных пошлин. Белоруссия настойчиво требовала, чтобы российские низкие внутренние цены распространялись и на нее, и, в свете ожидавшегося создания таможенного союза, выступала против экспортных пошлин. Такая ее позиция привела к значительным перебоям поставок энергоресурсов из России. Так что выгоды от создания такого союза сомнительны.
Несмотря на постоянные торговые споры, торговый оборот в СНГ и между входящими в него странами сильно вырос. С 2002‑го по 2008 год совокупный торговый оборот СНГ рос в среднем на 26 процентов в год (рис. 11.1), а невзвешенное среднее взаимной торговли стран СНГ составляет примерно 40 процентов их совокупного торгового оборота (табл. 11.1). Меньше всего с СНГ торговала Россия: лишь 15 процентов ее торгового оборота приходится на этот регион (взвешенное среднее – лишь около 20 процентов). Это, впрочем, довольно естественно для столь большой страны и ничего не говорит о намерениях российских политиков, – а скорее о том, что остальные страны по причинам географического и инфраструктурного характера оказались заложниками России.

Рис. 11.1 Среднегодовой рост торгового оборота внутри СНГ в 1996–2008 гг. (%)

Примечание: данные включают торговый оборот с Монголией, но этот показатель незначителен. Среднегодовой рост – невзвешенное среднее суммы экспорта и импорта.
Источник: Департамент торговой статистики МВФ, октябрь 2009 года; расчеты автора.

Табл. 11.1 Торговля внутри СНГ, 2000–2008 гг. (% от совокупного торгового оборота, невзвешенное среднее)

Источник: Департамент торговой статистики МВФ, октябрь 2009 года; расчеты автора.

На первый взгляд, успешное развитие торговли в СНГ может показаться удивительным, но достаточно взглянуть на карту, чтобы понять его причины. Многие страны СНГ не имеют выхода к морю, а наземные расстояния весьма значительны. Плохо развитая транспортная система и торговые барьеры ограничивают их выбор торговых партнеров. Зачастую разрыв торговых отношений означает не переориентацию торговых потоков, а полное прекращение торговли или производства.
Постоянные неудачи России в строительстве таможенного и валютного союзов неслучайны. Их причина – в фундаментальных теоретических ошибках, поэтому нет оснований верить, что в обозримом будущем на этом направлении может быть достигнут успех (см. главу 10){406}. Несмотря на это, российские лидеры постоянно выступают за создание таких союзов, которые лишь наносят вред национальным интересам России. В начале 1990‑х годов у России не было знаний и опыта в области торговли, но десятилетие спустя они появились, поэтому проводить разумную торговую политику стало возможно. Несмотря на это, правительство России продолжает изобретать велосипед, вместо того чтобы предпочесть свободу торговли таможенному союзу и принять общепризнанные правила ВТО.

Прямые иностранные инвестиции: неожиданный успех

Прямые российские инвестиции в страны СНГ сильно выросли с 2000 года, не вызвав особых подозрений в государствах‑получателях. В сентябре 2003 года Анатолий Чубайс, бывший в то время председателем правления РАО «ЕЭС России», спровоцировал чуть ли не скандал, провозгласив концепцию «либеральной империи»: по его словам, фактически, выходило, что Россия восстановит свое влияние в республиках бывшего СССР через корпоративные инвестиции{407}.
Однако частные российские компании руководствовались прежде всего коммерческими интересами. Они активно инвестировали на постсоветском пространстве, больше всего – на Украине. Защита их прав как инвесторов стала одним из основных пунктов российской политики. Их инвестиции редко носили политический характер; в основном они укладывались в традиционные нормы, действующие на рынке прямых иностранных инвестиций. Их делали частные или государственные компании, а российское государство поддерживало свои фирмы за рубежом – как это делает любое другое государство. Во‑первых, нефтяные компании, выстраивая свои вертикально‑интегрированные холдинги, вкладывали средства в нефтеперерабатывающие заводы и автозаправочные станции. Во‑вторых, металлургические компании и розничные сети следовали путем горизонтальной интеграции – развивали в других странах масштабный бизнес, как они научились делать это у себя на родине. В‑третьих, потребительские компании и сотовые операторы распространили за рубеж свои эффективные бизнес‑модели.
Прямые российские инвестиции на постсоветском пространстве огромны{408}. Политики других стран на них практически не реагировали, поскольку были очевидны именно коммерческие интересы российского бизнеса. Кроме того, российские компании на равных конкурировали с местными. Острую реакцию и споры российские инвестиции вызывали в тех случаях, когда они были крупнейшими в стране (например, когда «Русал» хотел купить крупнейшую алюминиевую компанию Таджикистана) и когда российские госкомпании приобретали объекты инфраструктуры (получение «Газпромом» газопроводов за долги).

Российская финансовая помощь для борьбы с мировым кризисом

Мировой финансовой кризис предоставил России новые возможности сыграть ведущую роль в СНГ и помочь соседям. Российское правительство вызов приняло. Оно софинансировало предоставление Международным валютным фондом средств Армении (500 миллионов долларов), Белоруссии (2 миллиарда долларов), Киргизии (более 2 миллиардов долларов) и Молдавии (500 миллионов долларов). Оно также инициировало создание в рамках ЕврАзЭС фонда финансовой помощи размером 10 миллиардов долларов, из которых Россия должна предоставить 7,5 миллиарда, а Казахстан – 1 миллиард{409}. Располагая в начале августа 2008 года валютными резервами на 598 миллиардов долларов, Россия, казалось, была отлично подготовлена для оказания помощи своим более бедным соседям.
Однако ее попытки предоставить такую помощь вызвали разочарование. России и Украине так и не удалось договориться о стабилизационном кредите на 5 миллиардов долларов, что неудивительно. Но даже Белоруссия, Киргизия и Молдавия жаловались, что не получили все обещанные деньги. Белорусский президент Александр Лукашенко публично заявил о российских лидерах: «Все свелось к тому, что они пришли и сказали: вы признаете Осетию и Абхазию и получаете 500 миллионов долларов»{410}.
Фонд финансовой помощи ЕврАзЭС, похоже, так и остался на бумаге. Причины, по которым Россия лишь частично выполнила обещания по предоставлению средств, заключались в реальных разногласиях между сторонами – в каждом случае своих. Но как бы там ни было, соседи России не испытывали к ней особой благодарности за помощь, потому что она предоставила лишь около половины обещанных средств. «Кремль оказался не способен использовать огромные резервы, накопленные за восемь лет нефтяного бума, чтобы превратить свою экономическую мощь в политическое влияние на международной арене. Наоборот, позиции России значительно ухудшились. Лидерам России удалось настроить против нее даже ближайших союзников», – заключил Владимир Рыжков{411}.

Новая роль Китая

Природа не терпит пустоты, но Россия воспринимала эту пустоту как данность. И вот ситуация изменилась. Новым и весьма влиятельным игроком в регионе стал Китай. В течение долгого времени казалось, что эта страна действует весьма осторожно. Китайские чиновники заявляли, что их интересы на постсоветском пространстве ограничиваются обеспечением политической стабильности в Средней Азии.
Но по мере роста китайской экономики и либерализации торговли торговый оборот между Китаем и большинством стран региона стал стремительно увеличиваться. Отношения между Китаем и республиками бывшего СССР достигли новых высот с формированием в 2001 году Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). В нее входят шесть государств: Китай, Россия и четыре среднеазиатских страны – Казахстан, Узбекистан, Киргизия и Таджикистан. Основные направления деятельности ШОС – безопасность и экономическое сотрудничество; организация позволила странам Средней Азии чрезвычайно сблизиться с Китаем.
Значимость ШОС проявилась на саммите, состоявшемся вскоре после российско‑грузинской войны в августе 2008 года. Россия призывала поддержать ее, но никто этого не сделал: Китай дал среднеазиатским странам возможность спрятаться за его спиной. Впервые со времен военного конфликта на реке Уссури в 1969 году Китай открыто выступил против России и выиграл.
Китай уже построил трубопроводы в Казахстан и Туркменистан и имеет все шансы перехватить у «Газпрома» контроль над рынком региона. Мировой финансовый кризис открыл перед этой страной, располагающей крупнейшим объемом валютных резервов в мире, новые возможности в регионе. Он помог деньгами не только Средней Азии, но даже Белоруссии и Молдавии, предоставив больше средств, чем Россия, в виде двусторонних кредитов в юанях.
И пока Россия портит отношения со своими соседями самым бессмысленным образом, противоречащим ее национальным интересам, Китай быстро становится основным потребителем среднеазиатского газа и других экспортных товаров и предоставляет странам региона финансирование на десятки миллиардов долларов{412}.

Европейский cоюз: партнерство с восточными соседями

Евросоюз cтал проявлять больший интерес к странам бывшего СССР, когда в 2004 году завершилось его масштабное расширение на восток{413}. В 2003 году ЕС инициировал Европейскую политику добрососедства (ЕПД), а в 2008 году представил программу «Восточное партнерство», адресованную шести странам СНГ: Украине, Белоруссии, Молдавии, Грузии, Азербайджану и Армении.
Пока ЕС мало чего удалось добиться в регионе, однако он обсуждает с Украиной заключение Соглашения об ассоциации, предполагающего создание глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли; остальным членам «Восточного партнерства» будет предложено присоединиться к нему. Эти договоренности дадут бывшим советским республикам гораздо больше, чем просто более широкий доступ на западноевропейский рынок. Они предполагают унификацию правил и институтов, что позволит этим шести странам достаточно тесно интегрироваться в ЕС. Россия же пока не участвует в этом процессе кооперации.
В результате по крайней мере Украина, Грузия, Белоруссия и Молдавия готовы все активнее сотрудничать с ЕС ради гармонизации торговых и институциональных отношений, хотя, в отличие от России и Китая, ЕС не предлагал им двусторонней финансовой помощи.
Россия решила остаться в стороне от налаживания многостороннего сотрудничества с ЕС. В 2003 году, когда Союз предложил ЕПД странам Северной Африки и западным государствам СНГ, Россия отклонила его предложение. Вместо этого она хотела разработать новую версию малосодержательного 10‑летнего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, заключенного в 1994 году. А три кавказские республики настаивали на присоединении к ЕПД. В мае 2009 года, когда на первом саммите «Восточного партнерства» ЕС дал старт этой инициативе, Россия так и не стала ее частью, заранее отказавшись от сотрудничества.

Заключение: СНГ нужно распустить в качестве жеста доброй воли!

Суммируя все вышесказанное, можно сделать вывод о крайней неэффективности российской политики на постсоветском пространстве. Единственной эффективной областью сотрудничества были прямые инвестиции частных российских компаний, которые не имели отношения к государственной политике. России не удалось наладить хорошие отношения с соседями, но Кремль это, похоже, мало волнует. Его политику нельзя охарактеризовать как неоимпериалистическую, скорее это незаинтересованность в установлении добрососедских отношений и неуважение к партнерам по СНГ. Зачастую Россия ведет себя так, как будто может заставить страны СНГ подчиняться, не обращая внимания на их национальные интересы; однако у нее нет сил сделать это и она не готова отвлекать на это ресурсы. Своим поведением она отпугивает соседей, которые все в большей степени поворачиваются к ней спиной.
Признание Россией независимости Абхазии и Северной Осетии заставило все страны региона беспокоиться за свою территориальную целостность. Хотя взаимный торговый оборот остается весьма значительным, ни одна инициатива России по развитию свободной торговли не может работать без механизма разрешения конфликтов; предложить подобные механизмы и необходимую институциональную структуру может лишь ВТО. Россия отменила субсидии на газ, которые давно предоставляла своим более бедным соседям. А они стараются снизить зависимость от России, поскольку тесная дружба с ней больше не приносит выгод и она к тому же оказалась ненадежным партнером: неожиданно отключает газ и вводит запрет на важные статьи экспорта из этих стран.
В последние несколько лет репутация России как ненадежного и непредсказуемого партнера укрепилась среди ее соседей. Они отдаляются от России, и она остается все более одинокой. Сейчас нормальные отношения у России остаются лишь с Арменией и Азербайджаном, но и эти отношения переживают далеко не лучшие времена.
Россия кровно заинтересована в том, чтобы улучшить свою сильно подмоченную международную репутацию. В течение долгого времени многие из ее соседей были своеобразными пленниками России: из‑за существующей инфраструктуры они были вынуждены быть ее клиентами и поставщиками. Однако ситуация может измениться после появления новых трубопроводов и дорог, особенно если учесть новые интересы Китая и ЕС. Монополистическая позиция России в регионе неожиданно может оказаться подорванной – так же, как Британия и Франция потеряли влияние в своих колониях.
Поэтому России срочно требуется новая, более конструктивная политика по отношению к странам бывшего СССР, иначе она проиграет окончательно. «Российской внешней политике нужно больше, чем перезагрузка, – пишет Дмитрий Тренин. – Ей нужна новая стратегия, новые инструменты и механизмы ее реализации»{414}. Это касается большинства аспектов политики России по отношению к своим соседям. «Россия должна сосредоточиться на ликвидации своей экономической, социальной и политической отсталости, а внешняя политика должна быть средством достижения этой первоочередной цели», – отмечает Тренин{415}. Россия больше не может себе позволить проводить политику, которая лишь ухудшает ее отношения со странами бывшего СССР. Ей нужно думать по‑новому.
Многочисленные провалы политики России показывают, что ей нужно действовать как раз наоборот. Саммит глав СНГ в Кишиневе в октябре 2009 года должен стать последним. В качестве жеста доброй воли по отношению к соседям Россия должна взять на себя инициативу по роспуску СНГ, дав понять, что она не стремится строить какие‑либо неоимпериалистические структуры. Распустив СНГ, Россия должна ликвидировать и организации, создававшиеся в его рамках, – ЕврАзЭС, ОДКБ и ЕЭП, которые не приносят никакой пользы, а лишь увеличивают издержки всех участвующих сторон.
Никакой пользы не приносит и политика, заставляющая соседей России по постсоветскому пространству отворачиваться от нее. Она должна быть заинтересована в развитии с ними столь же хороших отношений, включая торговлю, финансы и инвестиции, какие ей удалось наладить с другими странами. Поэтому она должна убедить все страны региона, что у нее нет территориальных претензий. Тем или иным способом Кремль должен в собственных же интересах замять вопрос о признании независимости Абхазии и Южной Осетии.
Что касается торговой политики, то здесь очевидным решением является скорейшее присоединение России к ВТО. Она также должна побуждать к вступлению в организацию своих соседей и развивать торговлю с ними. Если Россия хочет остаться ведущим торговцем газом в регионе, ей придется предпринять рыночные реформы газового сектора у себя дома и договориться с другими странами региона об основах газовой торговли, на базе Энергетической хартии или какого‑либо нового соглашения. России необходимо восстановить репутацию надежного поставщика этого сырья.
Президентские выборы на Украине в январе‑феврале 2010 года помогли существенно улучшить российско‑украинские отношения. Во время предыдущих выборов в 2004 году Путин активно поддерживал Виктора Януковича, который в итоге проиграл. Во время же последних выборов Кремль выказывал предпочтение Януковичу лишь на государственном телевидении, но не более того. Янукович победил. Спорные попытки бывшего президента Виктора Ющенко добиться включения Украины в План действий по членству в НАТО были прекращены. Благодаря договоренности по поставкам газа, достигнутой в январе 2009 года премьер‑министрами Юлией Тимошенко и Владимиром Путиным, был урегулирован газовый конфликт. Украина все еще хочет присоединиться к Соглашению об ассоциации с ЕС и не желает вступать в организованный Россией таможенный союз, однако снизить градус напряженности в отношениях между двумя странами удалось. Страны смогли этого добиться исключительно в ходе двусторонних переговоров, и ни один институт СНГ тут не сыграл никакой роли.

12. Российско‑американские отношения: несовпадающие стратегии
Эндрю Качинс

Для четырех президентских администраций в Вашингтоне политика по отношению к России после окончания холодной войны представляла собой серьезнейшую трудность; и мало какой из вопросов порождал столь острые споры, как этот. С начала 1993‑го по начало 2009 года президенты Билл Клинтон и Джордж Буш‑младший посвятили огромное количество времени и энергии, чтобы улучшить связи с Москвой. Однако оба покинули Белый дом разочарованными, а отношения между Россией и США в конце правления каждого из президентов были хуже, чем в начале. В 2009 году, когда пост президента занял Барак Обама, отношения эти характеризовались враждебностью и почти полным отсутствием доверия; и можно только надеяться, что в конце срока Обамы аналитикам не придется проводить аналогии между ним и его предшественниками.
После распада СССР России пришлось одновременно решать три грандиозные задачи: проводить демократизацию, развивать рыночную экономику и менять статус империи на статус национального государства, – что можно считать практически беспрецедентной «тройной трансформацией» великой державы. Поэтому неудивительно, что выстраивание отношений с Россией представляло крайне непростую задачу и требовало, как сказал незадолго до ухода Клинтона заместитель госсекретаря Строуб Тэлботт, значительного «стратегического терпения». Стремительная потеря мирового статуса Россией, которая в 1991–1992 годы практически в один момент превратилась из супердержавы в получателя гуманитарной помощи, и радикальная перестройка международной системы, когда мир из биполярного превратился в однополярный с доминированием США, породили огромные проблемы. Для их решения требовались неординарная мудрость и чувство сопереживания – качества, которыми политики в Вашингтоне (да, говоря по чести, и не только там) особо похвастать не могут.
Как и его предшественники, Обама сделал вопрос улучшения отношений с Москвой одним из приоритетов внешней политики, и в первый год президентства его администрация приложила значительные усилия для достижения этой цели. Как я однажды уже подчеркивал, чем дольше администрация Обамы будет сохранять скромные ожидания, тем меньше вероятность в них разочароваться. Ожидания не должны быть завышенными, поскольку интересы Москвы по трем основным для администрации Обамы вопросам – Ирану, Афганистану и ядерной безопасности – противоречивы и не полностью совпадают с интересами Соединенных Штатов. Не менее важно и то, что российское руководство, обоснованно или нет, чувствует, что в прошлом «обожглось», сблизившись с Вашингтоном, – особенно после недолгого медового месяца с администрацией Буша, последовавшего за терактами 11 сентября 2001 года и сотрудничеством ради победы над движением Талибан в Афганистане. И это чувство недоверия в Москве весьма ощутимо.
Несмотря на столь непростое наследие, можно констатировать, что администрация Обамы добилась значительных успехов в деле улучшения российско‑американских отношений. Помимо трех ключевых вопросов, о которых было сказано выше, она сосредоточилась на таких аспектах, как содействие укреплению суверенитета ближайших соседей России после шока, вызванного войной с Грузией, а также расширение и упорядочение двусторонних отношений путем создания 16 рабочих групп под эгидой комиссии, возглавляемой госсекретарем Хиллари Клинтон и министром иностранных дел Сергеем Лавровым{416}. Наиболее осязаемым результатом на сегодня является успешное завершение переговоров о замене Договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ‑1). Новый договор президенты Обама и Дмитрий Медведев подписали в Праге 8 апреля 2010 года. И Москва, и Вашингтон заслуживают похвалы за то, что смогли изменить траекторию развития двусторонних отношений. Однако на их пути еще остаются существенные препятствия.
Основное из них – разные стратегические взгляды и оценки угроз двумя сторонами. Вопрос европейской безопасности стал для США не таким приоритетным, как во времена холодной войны. Сегодня Америка озабочена другими вопросами: нестабильностью в исламском мире, необходимостью подыскивать адекватный ответ на быстрое усиление Китая, а также проблемами глобального характера, такими как нераспространение ядерного оружия, терроризм, изменение климата и пр. Россия, цепляющаяся за статус великой державы и связанные с ним привилегии, крайне уязвима для многих из этих, а также нарождающихся угроз и проблем; однако в области безопасности она по‑прежнему зациклена на США и, в более широком смысле, на Западе, который ей представляется главным источником угроз. Пока Москве и Вашингтону не удастся сблизить позиции по стратегическим вопросам, им будет крайне трудно сделать свое сотрудничество более эффективным. Администрации Обамы необходимо решать огромное множество внутренних и внешних проблем, и остается неясным, в какой мере президент США готов вкладывать политический капитал в налаживание взаимоотношений с Москвой, которая в значительной степени остается на непримиримых позициях, при том что ее влияние в мире снижается.

«Перезагрузка»: назад к прагматичным и многосторонним отношениям

В последний год президентства Буша отношения между Россией и США стали самыми напряженными с 1980‑х годов. Позиции двух стран радикально расходились по целому спектру вопросов, включая независимость Косово, расширение НАТО, планы США по размещению противоракетных комплексов (ПРК) в Чехии и Польше. Общение между Вашингтоном и Москвой практически прекратилось после войны с Грузией в августе 2008 года. Однако этот раскол зрел уже долгие годы. Медовый месяц осенью 2001 года после терактов в Нью‑Йорке и Вашингтоне сменился разногласиями по ряду вопросов; несмотря на тесные личные отношения президентов Джорджа Буша и Владимира Путина, это стало отражением как различий в интересах, так и отсутствия доверия между странами. Возможно, к счастью для российско‑американских отношений, резко ухудшившихся после войны с Грузией, внимание руководства США и всего мира было быстро поглощено событиями сентября 2008 года, когда кризис охватил всю мировую экономику. Эти события способствовали избранию Барака Обамы президентом.
Вступив в должность в январе 2009 года, Обама оказался лицом к лицу с такими тяжелыми проблемами, с какими не приходилось иметь дело ни одному президенту США со времен Франклина Рузвельта и Великой депрессии 1930‑х годов. Мировая экономическая система летела в тартарары из‑за финансового кризиса, зародившегося в США. Ситуация радикально отличалась от кризиса в развивающихся странах десятилетием ранее, который начался в Азии и привел к дефолту России в 1998 году. США также увязли в двух очень тяжелых войнах, в Ираке и Афганистане, причем в последнем ситуация быстро ухудшалась. У Путина, считавшего, что дни однополярного мироустройства сочтены, нашлось много сторонников в разных странах, в том числе в самих США. Обама пообещал вернуть во внешнюю политику многосторонний подход и выступил в роли прагматика, готового к обдуманному решению стоящих перед ним серьезных проблем. Такой подход радикально отличался от действий его неоконсервативного предшественника.
Кто бы что ни думал о причинах российско‑грузинской войны, в стане умеренных и прагматичных деятелей из середины политического спектра США возобладало мнение, что война служит если и не доказательством провала политики США в отношении России и Азии, то свидетельством того, что эта политика развивается в неверном направлении и нуждается в корректировке. Ждать смены политического режима в России не приходилось, поэтому центристы в Вашингтоне все активнее ратовали за налаживание конструктивных взаимоотношений с Москвой ради более эффективного решения региональных и мировых проблем.
В политике, которую вице‑президент Джо Байден первым метафорически назвал «перезагрузкой», интересы администрации Обамы определяются тремя критически важными факторами: 1) острой необходимостью решить вопрос ядерной программы Ирана, 2) потребностью в дополнительных транспортных коридорах для поддержки увеличившегося американского контингента в Афганистане и 3) возвратом к многостороннему подходу в деле обеспечения ядерной безопасности и нераспространения ядерного оружия. Для решения более широких, общемировых задач, таких как изменение климата, энергетическая безопасность, здравоохранение и пр., тоже требуется более активное сотрудничество с Россией, но необходимость в нем не столь остра, как в этих трех основных вопросах.
Критики в Вашингтоне слева и справа заявляли, что Россия слишком слаба, чтобы искать ее помощи в решении этих проблем, или что она принципиально враждебно относится к усилиям Обамы привлечь ее к сотрудничеству. Серьезное беспокойство вызывала и возможность того, что ради получения поддержки Москвы администрация Обамы может поступиться ключевыми ценностями и интересами. Ближайшие соседи России воспринимают тему отстаивания Вашингтоном их интересов особенно остро{417}.
Зимой‑весной 2009 года вашингтонское политическое сообщество выпустило множество докладов, призывавших улучшить отношения с Россией{418}. Критики одного из наиболее заметных из них, подготовленного комиссией Харта‑Хейгела, назвали многие его рекомендации отходом американских «реалистов» от ценностей свободы и демократии{419}. Скептики, однако, не улавливают главную причину нервозности стран Восточной и Центральной Европы в связи со сближением Москвы и Вашингтона. Проблема здесь, как показывает доклад German Marshall Fund{420}, в том, что в мире Россия в целом поддерживает статус‑кво, но в своем регионе она выступает как ревизионистская держава. Америка же не может признать за Россией столь желаемое ею право называть ближнее зарубежье зоной ее «привилегированных интересов» или «сферой влияния» – для любой американской администрации это будет равносильно политическому самоубийству. И если этот вопрос не решить, будущее российско‑американских отношений выглядит весьма бледно.
К сожалению для политиков США, основная проблема двусторонних отношений сегодня лежит глубже, чем расхождения американских экспертов по вопросу организации постсоветского пространства, хотя одержимость Москвы геополитической конкуренцией с Вашингтоном весьма симптоматична. Корень проблемы – в неспособности Москвы правильно определять угрозы российским интересам в быстро меняющемся мире. А без адекватной оценки этих угроз нынешнее российское руководство не может проводить политику, которая способствует, а не препятствует восстановлению роли России как великой державы в многополярном мире (а ведь именно в этом, как не устают повторять российские лидеры, заключается основная цель их внешней политики).

Относительное ухудшение стратегических позиций России и ее основной просчет

В результате распада Советского Союза Россия понесла масштабные территориальные потери, каких в современной истории у нее еще не было. Поиск ответа на вопрос «Почему так случилось?» поможет нам понять суть стратегических проблем, с которыми Москва столкнулась в своем нынешнем положении. Впервые с момента своего зарождения в темных лесах Московии Россия оказалась окружена странами и политическими группировками, которые в экономическом, демографическом и политическом плане развиваются динамичнее, чем она{421}.
Очевиднейший случай – стремительный рост Китая на востоке. Подъем Китая и падение России в последние 30 лет – в современной истории это самый разительный пример разнонаправленного движения двух соседствующих великих держав за короткий период в мирное время. На юге Индия совершает резкий рывок, чтобы не отстать от своего основного конкурента, Китая. Мусульманский мир хоть и остается раздробленным, но влияние политического ислама также высвечивает уязвимые стороны России. На западе экономический и политический союз европейских стран, который пусть со своими сложностями, но все же продолжает формироваться и развиваться, оказался крайне привлекательной для соседей России формой сотрудничества и существования. Наконец, несмотря на то что Кремль с болезненным злорадством отмечает разложение однополярной системы, основанной на доминировании США, и даже способствует ее разрушению, стратегические позиции самой России в мире в последние три десятилетия продолжают ухудшаться.
И это – плохая новость. Хорошая же состоит в том, что, в отличие от советских времен, ни одна из великих держав ни в малейшей степени не заинтересована в дальнейшем ослаблении России и тем более ее распаде. Однако Москва, похоже, не только сознательно игнорирует этот факт, но и продвигает противоположную точку зрения, основанную на якобы существующих угрозах со стороны США и Запада. Главным препятствием в развитии российско‑американских отношений остается абсолютно анахроничное предположение, что наибольшую угрозу безопасности России представляет мощь Соединенных Штатов, выражающаяся, в частности, в расширении НАТО и размещении противоракет в Европе. Это предположение – сердцевина «новой» военной доктрины России, которую Кремль представил в феврале 2010 года{422}. Концептуальная основа этого документа больше подходит для ситуации, в которой СССР находился в 1970 году, чем для Российской Федерации в году 2010‑м. Неверно определена не только сама угроза, но и международные институты, которые Москва считает наиболее подходящими для продвижения своих интересов в мире, – Содружество Независимых Государств (СНГ), Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Такое ощущение, что Совет национальной безопасности России существует в какой‑то стратегической виртуальной реальности наподобие «Алисы в стране чудес». Генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен был абсолютно прав, заявив, что российская военная доктрина не отражает положение дел в мире и основана «на совершенно устаревшем представлении о природе и роли НАТО». Но он был также прав, указав: «Мы не можем допустить, чтобы отношения с Россией стали заложниками такой позиции»{423}.

Три основных фактора обамовской политики «перезагрузки»

Во второй части этой главы я более подробно рассмотрю результаты, которых удалось достичь администрации Обамы и российскому руководству в деле улучшения двусторонних отношений. Особое внимание будет уделено сотрудничеству в таких вопросах, как недопущение получения Ираном технологий для изготовления ядерного оружия, стабилизация ситуации в Афганистане и возобновление усилий в области ядерной безопасности и нераспространения ядерного оружия. В каждой из этих областей удалось достичь прогресса, однако дела шли медленно и требовали дополнительных усилий, поскольку влиятельные силы в российской политической системе продолжают рассматривать США как основную угрозу.

Иран

С момента распада СССР вопрос ядерной и ракетной программ Ирана, наряду с вопросом о положении стран бывшего СССР и Восточной Европы, постоянно порождал разногласия между Россией и ее западными партнерами. Пытаясь отвести угрозы, которые в ближайшей перспективе может создать иранская ядерная программа, российское и европейские правительства продолжают призывать Тегеран выполнить резолюции Совета Безопасности ООН и приостановить деятельность по обогащению и переработке урана. Хотя в 2006 и 2007 годах Россия вместе с остальными членами Совбеза выступила за введение санкций против Ирана, она с неохотой поддерживает подобные меры и российские дипломаты зачастую стараются ослабить предлагаемые санкции.
Вашингтону крайне необходимо поскорее решить проблему ядерной программы Ирана, поскольку тот уже продемонстрировал способность обогащать уран и ему не потребуется слишком много времени, чтобы научиться применять его в качестве оружия. Администрация Буша в последние годы молчаливо поддерживала стремление России выступить посредником (например, Россия предложила вывозить отработанное топливо на свою территорию), однако эти усилия, в конечном итоге, не принесли результата. Москва может оказывать на Тегеран очень ограниченное давление, и российские дипломаты демонстрировали признаки почти такого же недовольства непримиримостью Тегерана в ядерном вопросе, как их американские и европейские коллеги. Администрация Обамы пообещала новый подход, намереваясь привлечь Тегеран к прямым переговорам, однако это оказалось невозможно после спорной победы Махмуда Ахмадинеджада на президентских выборах в июне 2009 года.
Хотя вопросы иранской ядерной программы и размещения американских противоракетных комплексов в Европе всегда были связаны, администрация Обамы постаралась сделать эту связь более очевидной для Москвы. Эта тема была поднята в не‑таком‑уж‑секретном письме Обамы, которое он послал Медведеву в феврале 2009 года, вскоре после инаугурации: чем меньшую угрозу представляет Иран, тем меньше потребность в размещении ПРО в Европе. Тем самым США дали Москве дополнительный стимул для оказания давления на Тегеран{424}. Во второй половине сентября 2009 года на этом направлении произошли серьезные изменения.
Вашингтон 17 сентября объявил, что сворачивает план администрации Буша по строительству противоракетного щита, состоящего из радара в Чехии и 10 ракет‑перехватчиков наземного базирования в Польше. Вместо него решено было использовать менее крупные ракеты Standard Missile‑3 (SM‑3) наземного и морского базирования и морскую систему Aegis для поражения иранских ракет ближнего и среднего радиуса действия. Переход к новой системе объяснялся успехами Ирана в разработке баллистических ракет малой и средней дальности; отсутствием свидетельств того, что страна добилась существенного прогресса в разработке ракет большой дальности, для борьбы с которыми в значительной степени подходила система Буша; новыми техническими разработками альтернативных компонентов противоракетной защиты; своевременностью развертывания новой системы; и сокращением расходов. В Вашингтоне подчеркнули: это решение принято не из‑за возражений России против плана Буша, но там понимают, что в России его воспримут положительно.
Затем, 24 сентября, президент Обама, выступая вместе с президентом Франции Николя Саркози и премьер‑министром Великобритании Гордоном Брауном, объявил, что, по данным американской разведки, Иран в течение нескольких лет тайно строил еще один завод по обогащению урана близ города Кум. Не сообщив о нем Международному агентству по атомной энергии (МАГАТЭ), Иран нарушил обязательства по Договору о нераспространении ядерного оружия. Считается, что российским правительству и спецслужбам ничего об этом заводе не было известно и узнали они о нем только от США.
Вне зависимости от того, переоценивали в администрации Буша возможности Москвы по поддержке США в иранском вопросе или нет, в администрации Обамы полагают, что влияние Москвы на Тегеран очень невелико. Главное, чего хочет Обама от России, – поддержки любого решения Совбеза ООН об ужесточении санкций в отношении Ирана; в Вашингтоне также надеются, что поддержка Москвы может заставить Китай пересмотреть свою позицию по санкциям, чтобы не оставаться в одиночестве среди постоянных членов Совета Безопасности{425}.
В Вашингтоне определяют возможность получения Ираном ядерного оружия как «угрозу существованию» США, и иранский вопрос в течение более чем 10 лет был наиболее проблематичным в российско‑американских отношениях. Для России же обладающий ядерным оружием Иран такой угрозы, совершенно очевидно, не представляет. Это, конечно, не самый выгодный для Москвы вариант, но Россия не готова жертвовать значительными ресурсами, тем более человеческими, чтобы предотвратить иранскую «угрозу». Москва зачастую оправдывает свою позицию верой в то, что Тегеран никогда не выступит против России; и поскольку он представляет угрозу лишь для США и Израиля, они и должны брать на себя ответственность за ее предотвращение.
Если же Москва все‑таки скорректирует свое представление о российских национальных интересах, она должна будет гораздо сильнее обеспокоиться программой ядерного вооружения Ирана и более активно участвовать в его недопущении. Предположение о том, что иранские ядерные ракеты никогда не будут нацелены на Москву, сомнительно и, скорее всего, является лишь благим пожеланием. Вряд ли Москва будет спокойно наблюдать, как Турция, Саудовская Аравия, Египет и другие страны – соседи Ирана, чтобы защититься от него, пытаются разработать собственное ядерное оружие. Главная угроза безопасности России исходит с нестабильного и по преимуществу исламского Северного Кавказа. Учитывая уязвимость системы внутренней безопасности, стимулов не допустить дальнейшего распространения ядерного оружия в исламском мире у Москвы может оказаться даже больше, чем у США и их европейских союзников. История борьбы с терроризмом на территории России в последнее десятилетие свидетельствует, что провести катастрофический по своим последствиям теракт легче в этой стране, чем в Европе и США.
Если же подход Москвы не изменится, представители России, как и раньше, будут пытаться создать впечатление, что поддерживают администрацию Обамы, при этом прилагая все усилия к тому, чтобы сорвать попытки ООН сформулировать более жесткую и единую позицию по отношению к Ирану. В прошлом России удавалось успешно «работать» с международным сообществом и одновременно поддерживать связи с Тегераном. Но в этот раз проводить такую политику может оказаться невозможно, и, в конце концов, Москва может быть вынуждена занять более четкую позицию, поддержав США и Запад в их стремлении изолировать Иран.
Если Россия твердо выскажется за ужесточение санкций против Ирана, будет особенно интересно посмотреть, как поведет себя Китай. Пекин прекрасно себя чувствовал за спиной Москвы, когда она высказывала возражения по этому и другим вопросам, поднимаемым Вашингтоном, однако в последний год‑полтора Китай стал увереннее и с большей готовностью самостоятельно выступать против интересов и политики США. Некоторые американские чиновники говорили мне в частных беседах, что иранская тема станет лакмусовой бумажкой, которая определит успех или провал в деле улучшения российско‑американских отношений, но что для отношений США с Китаем она не играет такой роли. Это явное свидетельство растущего влияния Пекина и снижающейся значимости Москвы в отношениях с Вашингтоном.

Афганистан и транзит военных грузов

Многие члены российского правительства и неправительственные эксперты уверены, что Афганистан – самая многообещающая область российско‑американского сотрудничества{426}. Именно здесь осенью 2001 года сотрудничество двух стран в сфере безопасности и разведки достигло наивысшей точки за весь постсоветский период. Внимание США к этой стране усилилось ввиду ухудшения ситуации в ней и ослабления напряженности в Ираке.
Будучи еще кандидатом в президенты, в 2008 года Обама обещал увеличить американский контингент в Афганистане. Из‑за возросшей напряженности на афгано‑пакистанской границе во второй половине 2008 года Центральное командование вооруженных сил США начало прорабатывать возможность открытия транзитного коридора в Афганистан с севера (Северной распределительной сети, СРС). Скорее всего, СРС понадобилась бы, даже если бы численность контингента не изменилась. А наращивание военного присутствия США в Афганистане может потребовать увеличения поставок вооружений и товаров для армии в 2010 году в три раза{427}.
Открытие СРС повысило внимание американских политиков к странам Средней Азии, Каспийского бассейна и России. Поначалу предполагалось, что СРС будет состоять из двух транзитных коридоров. Северный коридор начинается в Риге, где товары перегружаются с кораблей в железнодорожные вагоны и далее следуют через Россию, Казахстан и Узбекистан до приграничного афганского города Хайратон. Южный коридор должен проходить через Каспий в Казахстан или Туркменистан и далее в Узбекистан. Маршрут из Риги в Афганистан начал функционировать весной 2009 года. При полном содействии России и Казахстана поезда доходили до узбекско‑афганской границы за девять дней. В частных беседах чиновники американского правительства хвалили российских коллег за обеспечение быстрого транзита поездов.
С другой стороны, действия России в отношении киргизской авиабазы «Манас» были менее последовательны. Через эту базу США доставляли войска и товары в Афганистан с 2001 года. Но в начале февраля 2009 года президент Киргизии Курманбек Бакиев объявил о закрытии базы для американцев, и произошло это практически в то же самое время, как его правительство договорилось с Россией о получении финансовой помощи в размере 2,25 миллиарда долларов{428}. Хотя российское правительство отрицало связь между этими двумя событиями, многие посчитали, что оно обусловило предоставление кредита Киргизии закрытием базы для США.
Переговоры между Вашингтоном и Бишкеком длились до июня 2009 года, когда стороны договорились, что США могут использовать «Манас» как «транзитный центр», при этом арендная плата для них вырастала в три раза. Соглашение было достигнуто незадолго до визита Обамы в Москву в начале июля, однако так и осталось неясным, в какой степени Россия поддержала его{429}.
Во время подготовки к московскому саммиту представители правительства США были приятно удивлены, когда российская сторона предложила договориться о транспортировке вооружений через российское воздушное пространство{430}. Хотя в тот момент это и не было приоритетом для Пентагона, и в Вашингтоне, и в Москве соглашение назвали самым значительным достижением июльской встречи Обамы и Медведева.
Воздействие России на Киргизию при принятии решения о базе «Манас» поднимает для американских политиков вопрос о том, считает ли Москва совместные усилия по стабилизации обстановки в Афганистане приоритетом по сравнению с сохранением и расширением ее собственного военного присутствия в странах Средней Азии. Позднее, летом 2009 года, Москва призывала ОДКБ согласиться на открытие военной базы в городе Ош, расположенном в нестабильной Ферганской долине в Киргизии. Против этого решительно выступил Узбекистан, поэтому Бишкек и Москва договорились об открытии базы на двусторонней основе. В Ташкенте ее рассматривают как угрозу безопасности Узбекистана; там крайне настороженно относятся к российской политике в регионе и даже сомневаются, действительно ли Москва хочет достижения стабильности в Афганистане{431}.
Зацикленность Москвы на Соединенных Штатах как на главной угрозе ее безопасности подрывает ее усилия по наращиванию влияния в Афганистане и в еще большей степени – в странах Средней Азии, расположенных между Афганистаном и Россией. Москва, похоже, чрезмерно озабочена временным военным присутствием США в регионе. В то же время ей следовало бы больше думать о стремительно меняющемся геоэкономическом балансе сил в Средней Азии, где она быстро сдает позиции Китаю. Стратегические просчеты России особенно ясно подчеркивают два факта. Во‑первых, ей не удалось купить лояльность Киргизии – даже пообещав Бишкеку кредиты в обмен на закрытие авиабазы «Манас» для США. Во‑вторых, с открытием газопровода из Туркменистана в Китай Россия потеряла фактическую монополию на экспорт туркменского газа. Из‑за своей неуклюжей, направленной на запугивание соседей и, в конечном счете, обреченной на провал политики Россия практически растеряла свои преимущества в области так называемой «мягкой силы», связанные с единством языка, культуры и межличностными связями. В выигрыше от такой политики России оказывается прежде всего Китай.

Ядерная безопасность и нераспространение ядерного оружия: возврат к ограничению вооружений

Многие эксперты в Вашингтоне считали, что ядерная безопасность и нераспространение ядерного оружия – это та область, где Обама и Медведев смогут «нажать кнопку перезагрузки»{432}. Несмотря на то что из‑за ухудшения в 1990‑е годы ситуации в обычных вооруженных силах Россия стала все больше полагаться на свой ядерный арсенал, она заинтересована (вследствие его устаревания) в существенном сокращении стратегических вооружений.
Выступая в Праге в апреле 2009 года, президент Обама заявил, что его администрация будет стараться добиться существенного прогресса на пути к миру без ядерного оружия. Вскоре президент Медведев поддержал это стремление в своей речи в Хельсинки. А на встрече в Лондоне в апреле президенты договорились начать переговоры о замене договора СНВ‑1, срок которого истекал в декабре 2009 года.
Учитывая сжатые сроки на подготовку, проект нового договора предполагал относительно скромное сокращение наступательных вооружений и ракет‑носителей, а многие меры в области мониторинга и контроля переносились в него из СНВ‑1. Представители России дали понять, что для более масштабных сокращений нужно договориться об ограничениях в области противоракетной обороны: в Москве опасались, что значительные сокращения вкупе с достижениями США в области ПРО и мощных обычных вооружений с характеристиками, близкими к ядерному оружию, нарушат стратегический баланс сил. Москва и Вашингтон также согласились с тем, что для сокращений ниже определенного уровня потребуется вовлечение в переговоры других стран, обладающих ядерным оружием.
Переговоры шли довольно успешно, и 26 марта 2010 года президент Обама объявил, что достиг с президентом Медведевым нового соглашения. Через семь лет после вступления договора в силу и в дальнейшем стратегические наступательные вооружения должны быть ограничены 800 пусковыми установками и 1550 боеголовками{433}. Оставалось решить такие вопросы, как обеспечение контроля за соблюдением договоренностей, обмен телеметрической информацией о пусках ракет и роль противоракетной обороны в новом договоре. Во время переговоров представители администрации Обамы высказывали неудовольствие тем, что, когда вопрос обсуждали президенты, договоренности казались почти достигнутыми, но, когда встречались переговорщики, позиция России становилась более жесткой. Складывалось ощущение, что представители России действуют вразнобой и/или считают, что имеют больше возможностей для давления, так как американцам этот договор якобы «нужнее».
Еще одна давняя проблема – контроль за ядерным вооружением малого и среднего радиуса действия (от 500 до 5000 километров). Договор о ликвидации ракет средней и малой дальности от 1987 года запрещает двум странам разрабатывать, производить и размещать на суше такие баллистические и крылатые ракеты. Он не нравится Москве тем, что под его действие попадают только Россия и США. В октябре 2007 года Путин предупредил, что Москва может поставить под сомнение необходимость следовать договору, если его не ратифицируют другие страны. Впоследствии Вашингтон и Москва договорились способствовать присоединению к договору других стран, но их призывы ни у кого не нашли отклика. Наибольшее беспокойство в этом отношении у Москвы вызывает Китай; в частных разговорах российские чиновники высказывают недовольство отсутствием прозрачности у их «стратегического партнера».
Вышеописанное ошибочное отношение России к США как к основному источнику угроз не позволяет Москве разработать свободную от предрассудков, ориентированную на собственные интересы политику в области ядерной безопасности. Опубликованная в начале 2010 года военная доктрина безоговорочно постулирует необходимость поддержания ядерного паритета с США, но во всем документе нет ни слова о Китае и его ядерной программе. Учитывая географическую близость Китая, располагающего сотнями ракет средней дальности, которые могут достичь российской территории, можно было бы утверждать, что Москве сто ит обеспокоиться своей уязвимостью со стороны этой страны в неменьшей мере, чем со стороны США. Лучший способ уменьшить эту уязвимость – добиться быстрого двустороннего прогресса в сокращении ядерных арсеналов России и США, чтобы можно было начать многосторонние переговоры и надеяться, что Китай раскроет свои стратегические планы в области ядерных вооружений.
Хотя интересы Вашингтона и Москвы по трем приоритетным для администрации Обамы вопросам в области безопасности могут не совпадать в той мере, в какой хотелось бы, я утверждаю: по всем этим трем вопросам интересы России совпадают с интересами США в большей степени, чем с интересами Китая. Возможно, более открытое признание этого факта в Вашингтоне и Москве могло бы способствовать углублению российско‑американского сотрудничества. Я ни в коей мере не призываю проводить политику сдерживания в отношении Китая. Но, более грамотно и аккуратно оценив свои стратегические задачи и потенциальные угрозы, Москва, безусловно, могла бы более успешно отстаивать свои интересы на международной арене.

Заключение

История российско‑американских отношений в последние два десятилетия после окончания холодной войны была полна драматизма, но сложившаяся сегодня ситуация свидетельствует: в списке стратегических целей Вашингтона Россия больше не занимает приоритетной позиции; так же и США не должны занимать высокого положения в списке приоритетов Москвы. США больше не рассматривают Россию в качестве стратегического противника, и внимание Вашингтона, которое в ХХ веке было сконцентрировано на Европе, быстро смещается в сторону Восточной Азии и Ближнего Востока с сопредельными регионами, а также в сторону решения вопросов глобального характера, таких как изменение климата и борьба с инфекционными болезнями.
К сожалению, Россия, как я показываю в первой части настоящей главы, продолжает рассматривать США скорее как стратегического противника, чем партнера, а внимание ее стратегов по‑прежнему в значительной степени сконцентрировано на Европе. Хотя Вашингтон и Москва в принципе разделяют обеспокоенность угрозой радикального ислама и терроризма на Ближнем Востоке и в сопредельных странах, их взгляды на обеспечение безопасности сильно расходятся.
Баланс сил в мире меняется в сторону многополярности, и относительное падение стратегического влияния России, США, Европы и Японии контрастирует с резким подъемом Китая и (в меньшей степени) Индии. Стратегическая мощь России сокращается уже почти 30 лет. Этот процесс пока идет крайне стремительно, несмотря на успешные в экономическом отношении годы президентства Путина. США, вполне вероятно, достигли наивысшего могущества во время первого президентского срока Буша‑младшего. Ситуация в Ираке и Афганистане сильно осложнилась после первоначальных военных успехов. Но наибольшую угрозу позициям Америки представляют экономические проблемы, в частности беспрецедентная безответственность бюджетной политики. Если в американской политической системе в ближайшее время не найдется достаточно воли, чтобы решительно заняться проблемой бюджетного дефицита, который в долгосрочной перспективе представляется неподъемным, США могут очень быстро растерять свою мощь и подорвать и без того хрупкий мировой порядок. России же, чтобы остановить ухудшение своих стратегических позиций, предстоит решить колоссальную задачу по модернизации. Возможно, в сложившихся непростых условиях Москва и Вашингтон найдут более конструктивный способ взаимодействия в ближайшие годы.
Когда Россия искренне и по‑настоящему возьмется за модернизацию экономики, неадекватность ее политики в области безопасности, в которой Запад выступает в качестве первоочередной угрозы, проявится особенно сильно и эта политика будет скорректирована. Главный партнер России по реализации наиболее оптимального «инновационного сценария» (описанного в официальной Концепции долгосрочного развития на период до 2020 года) – это Запад. Речь идет в первую очередь о Европе, но и США и Япония способны сыграть в этом важную роль{434}. Представляется абсурдным, что Москва продолжает проводить внешнеполитическую стратегию, в которой ее наиважнейшие экономические партнеры, которые одновременно являются членами НАТО, рассматриваются в качестве основной угрозы ее безопасности. Генеральный секретарь НАТО Расмуссен абсолютно прав, утверждая, что отношения между Западом и Россией в области безопасности не могут оставаться заложниками устаревших взглядов Москвы. Но нужно смотреть на вещи реалистично и понимать: пока российское руководство не откажется от этой точки зрения, возможности для совместной работы, особенно в части двусторонних российско‑американских отношений, будут крайне ограниченны.
Администрации Обамы удалось улучшить отношения с Москвой, в ряде областей достигнут ощутимый прогресс, стороны активно сотрудничают. Некоторые события, которых опасались, так и не произошли – например, новая война с Грузией в 2009 году. Кроме того, Вашингтону удалось добиться некоторого успеха в расширении двустороннего диалога: заработали несколько рабочих групп по таким вопросам, как здравоохранение, борьба с оборотом наркотиков и пр. Но администрации Обамы нужно быть готовой к тому, что, если Москва не пойдет ей навстречу, приоритетность отношений с Россией придется снижать. Нынешнее российское руководство, похоже, исходит из ложного предположения, что Москва нужна Вашингтону больше, чем он ей. Я же стараюсь показать, что все как раз наоборот (если, конечно, Москва готова скорректировать свои стратегические взгляды, чтобы они в большей степени соответствовали ее целям в области модернизации и процветания). Администрации Обамы также необходимо более активно опровергать ошибочные предположения Москвы о том, что главными угрозами для нее выступают США и Запад. Подобные предположения не только губительны для развития двусторонних отношений, но и поддерживают существование насквозь коррумпированной, недееспособной политической системы внутри самой России.

Послесловие
Курс России: стабильный, но бесперспективный
Сергей Гуриев, Эндрю Качинс, Андерс Ослунд

Серия исследований в рамках проекта «Баланс активов и пассивов России» задумана как оценка основных сильных и слабых сторон России. Нынешняя книга – уже вторая: в ней мы приглашаем читателя к дискуссии об экономике, политической и инновационной системах, ситуации в энергетике и вооруженных силах, внешней политике и взаимоотношениях с другими странами. Если первая книга писалась во время мирового экономического кризиса 2008–2009 годов, то эта была завершена, когда стало ясно, что кризис закончился. Россия и весь мир пережили тяжелый шок, и сейчас самое время проверить пульс и понять реальное положение дел. Ситуация хорошо подходит и для того, чтобы оценить долгосрочные перспективы, ведь это – основная цель при составлении балансового отчета компании или страны.
Вывод, который позволяет сделать эта книга, – в краткосрочном плане у России все относительно неплохо. Крайне маловероятно, что в стране закончатся деньги (буквально и фигурально). Ей не грозит кризис государственных финансов, а профицит счета текущих операций остается весьма внушительным. Валютные резервы России достигли пика в 598 миллиардов долларов в августе 2008 года, затем сократились из‑за кризиса, но уже в середине марта 2010 года составляли 436 миллиардов, а к августу 2010 года выросли до 475 миллиардов долларов. По этому показателю Россия занимает 3‑е место в мире. При всех своих недостатках экономическая система прошла через кризис практически без потерь, показав, что может функционировать в ситуации беспрецедентного стресса. Россия пережила то, что можно назвать наиболее неблагоприятным стечением обстоятельств: падение цен на нефть, отток капитала и политическую изоляцию после войны с Грузией. Выстояла и политическая система. Цены на нефть отыграли значительную часть падения, и в ближайшие два года ситуация будет легче, чем осенью 2008 года. Хотя конфликт между Россией и Грузией не разрешен, его углубления не произошло, а события в мире заслонили собой факт признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии. Краткосрочные перспективы России не выглядят ни драматичными, ни проблемными.
Другой урок, который читатель может извлечь из этой книги, заключается в том, что в долгосрочной перспективе Россия оказалась перед лицом гораздо более серьезных структурных проблем. Приведенный здесь анализ показывает, что потенциал нынешней системы исчерпан. Некоторые авторы нашей книги показывают, что система функционировала успешно и решила многие проблемы, другие считают, что она была дефектной с самого начала. В одних областях система развилась и сейчас полностью изменилась, тогда как в других вернулась к изначальному состоянию. Но все авторы приходят к выводу, что она зашла в тупик и не может справиться со стоящими перед ней задачами. Этот вывод относится к экономике, политике, правовой системе, «Газпрому», Содружеству Независимых Государств, внешней политике, внешнеэкономическим отношениям и военной реформе.
Наша книга напоминает о развернувшейся в 1970‑е годы дискуссии о том, как Советскому Союзу перейти от экстенсивного пути развития, основанного на мобилизации ресурсов, к интенсивному, построенному на росте эффективности и производительности. Существенная разница между нынешним положением и 1970‑ми годами заключается в том, что перестройка советской экономической системы была невозможна, тогда как реформа современного российского госкапитализма вполне реальна. Каждая глава книги представляет собой отдельный пункт списка изменений, стоящих на повестке дня. В каждой рассматривается план преобразований в той или иной области. В некоторых случаях трансформации уже начались. В частности, проводится военная реформа, прилагаются усилия по дерегулированию и стимулированию инноваций.
Но, чтобы успешно развиваться в долгосрочной перспективе, России срочно необходима всеобъемлющая реструктуризация.
Достаточно ли этих изменений для процветания России? Хорошая новость заключается в том, что у России все еще есть значительные активы (в виде природных ресурсов и человеческого капитала) и огромный потенциал для дальнейших изменений: ее экономика крайне неэффективна, энергия расходуется нерационально, «Газпром» остается неповоротливым монстром. Провести эти изменения будет непросто, но если они все‑таки произойдут, Россия сможет реализовать высокий потенциал истинной стоимости своих активов, что принесет огромные выгоды как россиянам, так и остальному миру.
Один из ключевых стоящих сегодня перед Россией вопросов – вопрос политической стабильности – затрагивается в этой книге лишь поверхностно. Тщательное исследование популярности российских президентов в последние два десятилетия, проведенное Дэниелом Трейсманом, показывает, что она определяется прежде всего экономическим положением. При этом снижение популярности Дмитрия Медведева и Владимира Путина за полтора года кризиса было крайне незначительным. Это можно объяснить несколькими причинами. Возможно, Кремлю удается поддерживать свой имидж, контролируя государственные телеканалы и увеличивая социальные расходы. Альтернативное объяснение заключается в том, что общественное недовольство растет, но еще не проявилось в полной мере. Следует признать, что в последнее время его проявления стали более заметными, но пока не играют существенной роли.
Наша книга выявляет несколько серьезных структурных проблем. Одну из них, связанную с природой российского федерализма, анализирует в своей главе Екатерина Журавская. Это фундаментальное препятствие на пути социального развития, которое, если следовать теории модернизации, необходимо разрушить. Что касается экономического развития, Россия находится на том уровне дохода на душу населения, после которого авторитарные режимы теряют устойчивость. Как показывает Сэмьюэл Хантингтон, страны с таким уровнем дохода должны переходить к полноценной демократии. Все страны, которые богаче России по ВВП на душу населения, являются либо демократиями, либо маленькими нефтяными государствами (единственное исключение – крохотный Сингапур).
Еще одна широкая область структурных проблем связана с коррупцией, неразвитостью правовой системы, государственным регулированием предпринимательства и инновациями. После 2000 года уровень коррупции не только не снизился, но и вырос, показывает Тимоти Фрай. Плохой деловой климат и коррупция имеют тяжелые экономические последствия. Крупный бизнес получает незаслуженное преимущество перед малым, подрывая его развитие, тогда как на Западе именно малые компании и являются основными инноваторами. Тот факт, что совокупная протяженность дорожной сети в России в 2008 году была немного меньше, чем в 1997‑м, как нельзя лучше иллюстрирует издержки, которые несет страна из‑за неэффективной власти. Впечатляющий провал в области развития инфраструктуры во многом обусловлен именно коррупцией.
Аналогичные причины, как показывают Кит Крейн и Артур Усанов, объясняют и технологическое отставание России. За исключением сектора программного обеспечения, высокие технологии сконцентрированы в крупных государственных корпорациях, которые, как свидетельствует западный опыт, мало способны генерировать новые идеи и технологии. Президент Медведев назвал «вековую коррупцию, с незапамятных времен истощавшую Россию», одним из социальных недугов, которые сковывают творческую энергию страны: «[Коррупция] до сих пор разъедает ее по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько‑нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности»{435}.
Одна из самых больших проблем России, которую мы обсуждали в нашей первой книге проекта «Баланс активов и пассивов России», – тяжелая демографическая ситуация. «С каждым годом нас становится все меньше. Алкоголизм, курение, дорожно‑транспортные происшествия, недостаточная доступность многих медицинских технологий, экологические проблемы сокращают жизнь миллионов людей. А наметившийся рост рождаемости пока не компенсирует убыль населения»{436}, – такой диагноз поставил президент Медведев. Ситуация требует улучшения по всем этим направлениям.
В последние годы общественная дискуссия в значительной мере была посвящена вопросу использования энергоресурсов. Значимый вклад в обсуждение этой темы внес Егор Гайдар. Режим Путина может завершиться так же, как режим Брежнева, поскольку его достижения в огромной степени базируются на энергетической ренте, предупредил Гайдар в книге «Гибель империи. Уроки для современной России»{437}. Эта тема проходит красной нитью в открывающей книгу главе Сергея Гуриева и Олега Цывинского. Если цена нефти будет держаться в диапазоне 70–80 долларов за баррель, у России не будет стимулов для реформ, и в этом случае она станет похожа на саму себя в 1970–1980‑е годы, утверждают они. Об опасной зависимости от энергетической ренты говорит и президент Медведев: «Добиться лидерства, полагаясь на нефтегазовую конъюнктуру, невозможно»{438}.
Сейчас нефтяная отрасль, в которой по‑прежнему конкурируют частные компании, пребывает в отличном состоянии. Россия впервые стала мировым лидером и по добыче, и по экспорту нефти. А вот газовая отрасль, в которой доминирует государство, находится в серьезном кризисе, показывает Андерс Ослунд в главе о «Газпроме». Из‑за затоваривания европейского рынка газа цены на это сырье, скорее всего, будут оставаться на низком уровне. Кроме того, как показывают Георгий Сафонов и Самуэл Чарап, у России огромный потенциал в области энергосбережения. В результате газовые доходы и доходы от энергоресурсов в целом в течение длительного периода будут существенно ниже, чем до кризиса и для будущего страны такое развитие событий было бы благом. Да, на энергоресурсы приходится две трети российского экспорта, но их доля в ВВП не превышает 20 процентов, поэтому Россию нельзя считать страной, сидящей на нефтегазовой игле.
Самый любопытный аспект современного российского общества – это военная реформа. Она по‑настоящему радикальна – министр обороны Анатолий Сердюков проводит ее при жесточайшем сопротивлении офицерского корпуса. Хотя эта тема активно обсуждается, она, как ни странно, не порождает в обществе значительного интереса, отмечает Павел Баев. Реформа сталкивается с многочисленными и крайне сложными проблемами, среди которых – недостаточное финансирование, непоследовательность, сопротивление военных, неэффективность оборонной промышленности. Но каким бы ни был ее исход, вооруженные силы изменятся к лучшему.
Внешней политике в настоящей книге посвящены четыре главы: две из них – непосредственно внешнеполитическим вопросам и две – внешнеэкономическим. Вывод всех четырех глав – внешняя политика России довольно бессмысленна. Дмитрий Тренин радикально определяет дилемму, стоящую перед Россией: его глава называется «Внешняя политика России: Модернизация или маргинализация?». Главный посыл его исследования – Россия не должна противостоять Западу: для этого у нее недостаточно ресурсов и такая политика не имеет особого смысла.
Россия многое выиграет от вступления в ВТО, показывают Дэвид Тарр и Наталья Волчкова: оно подстегнет модернизацию в стране. А вот таможенный союз с Казахстаном и Белоруссией особой пользы не принесет, он ведет лишь к маргинализации России, уверены исследователи. России не удается создать ни одного эффективного альянса даже с ближайшими партнерами из числа республик бывшего СССР, которые вместо этого предпочитают держаться на расстоянии от властолюбивой Москвы, пишет Ослунд в некрологе постсоветскому пространству. По его мнению, Россия только выиграет от роспуска СНГ и прочих созданных под эгидой Содружества организаций, поскольку ее соседи все больше рассматривают их как угрозу своему суверенитету. Если Россия будет проводить другую политику, ее отношения со странами ближнего зарубежья улучшатся и принесут всем больше пользы.
Выводы, которые можно сделать по результатам работы проекта «Баланс активов и пассивов России», применимы и к отношениям между Россией и США, которые в последней главе рассматривает Эндрю Качинс. Стратегическое видение Москвы и Вашингтона сильно различается – гораздо сильнее, чем следует. Президент Барак Обама приложил все усилия, чтобы «перезагрузить» российско‑американские отношения. «Америке нужна могучая, мирная и процветающая Россия», – таков главный тезис его речи на выступлении в Российской экономической школе 7 июля 2009 года{439}. Отношения между двумя странами значительно улучшились с августа 2008 года, когда российско‑грузинская война сделала их наиболее напряженными за весь постсоветский период. Тем не менее потенциал этих отношений остается в значительной степени нереализованным. Основная вина, по оценке Качинса, лежит на Кремле, который почему‑то считает, что Москва нужна Вашингтону больше, чем он ей, и продолжает упорствовать во мнении, что США представляют наибольшую угрозу для России.
У российского руководства есть прекрасная возможность изменить положение дел к лучшему. С одной стороны, очевидно, что нынешняя экономическая модель не способна в ближайшие несколько лет обеспечить существенный рост и что серьезных проблем очень много. С другой, режиму сейчас ничто не угрожает – ни внутри страны, ни за ее пределами. Поэтому если российское правительство захочет, оно может начать реформы. Они, однако, всегда связаны с издержками, не в последнюю очередь для тех, кто их проводит. В ближайшие годы самый большой вопрос заключается в том, будет ли проведен трезвый анализ стоящих перед Россией проблем (и этот вопрос был задан самим президентом) и будут ли начаты соответствующие реформы.

Об авторах

Павел Баев  – профессор Международного института изучения проблем мира в Осло (International Peace Research Institute, PRIO), также участвует в работе Центра изучения гражданских войн PRIO. В 1979 году он закончил географический факультет Московского государственного университета по специальности «политическая география», в мае 1988 года получил степень кандидата наук по истории международных отношений в Институте США и Канады Академии наук СССР. Работал в научно‑исследовательском институте Министерства обороны СССР, в августе 1988 года перешел в московский Институт Европы. С октября 1992 года работает в PRIO. В 1995–2001 годах – редактор издаваемого институтом ежеквартального журнала Security Dialogue, в 1998–2004 годах – член управляющего совета PRIO. Исследования в области преобразований в российских вооруженных силах он ведет при поддержке Министерства обороны Норвегии; его научные интересы включают вопросы энергетики и безопасности российско‑европейских отношений, а также разрешение конфликтов на Кавказе и в странах Каспийского бассейна. Последняя опубликованная Баевым книга – «Энергетическая политика и военная мощь России» (Russian Energy Policy and Military Power. London: Routledge, 2008).
Наталья Волчкова  – с 2007 года профессор экономики Российской экономической школы (РЭШ), ведущий научный сотрудник и директор по прикладным исследованиям Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) при РЭШ, в котором она работает с его основания в 2000 году. Проводит прикладные исследования для российских министерств и ведомств, Центрального банка России и Всемирного банка. В 2000 году Волчкова получила кандидатскую степень в Центральном экономико‑математическом институте РАН. В 2001–2002 годах была приглашенным исследователем в Массачусетском технологическом институте. В 2008–2009 годах по программе обмена в области образования имени Фулбрайта стажировалась в Гарвардском университете. Ее статьи публиковались в Journal of Finance и российских экономических изданиях, она соавтор статей в ряде книг по российской экономике.
Сергей Гуриев  – профессор экономики Morgan Stanley, ректор Российской экономической школы (РЭШ), президент Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) при РЭШ. Преподает микроэкономическую теорию, теорию контрактов, экономику стратегии. В сферу его научных интересов входят теория контрактов, корпоративное управление, мобильность рабочей силы.
В 2006 году Всемирный экономический форум в Давосе включил Гуриева в число «молодых глобальных лидеров». Его работы были опубликованы в таких международных научных изданиях, как American Economic Review, Journal of European Economic Association, Journal of Economic Perspectives, American Political Science Review. С 2007 года ведет ежемесячную колонку в российском издании журнала Forbes. Раз в две недели выходит его колонка в ведущей деловой газете «Ведомости». Закончил Московский физико‑технический институт с высшим отличием в 1993 году, получил степень кандидата физико‑математических наук в 1994‑м, степень доктора экономических наук – в 2002 году.
Екатерина Журавская  – профессор экономики Ханса Раузинга Российской экономической школы. Сфера научных интересов – политическая экономия, экономика развития, экономика переходного периода, институциональная экономика. Ее академические работы публиковались в ведущих журналах, включая Journal of Business, Quarterly Journal of Economics, American Economic Review Journal of Economic Perspectives. В 1999 году Журавская победила в конкурсе молодых экономистов на пятом Нобелевском симпозиуме. В 2001 году Всемирный экономический форум в Давосе включил ее в число «мировых лидеров завтрашнего дня». В 2002 и 2003 годах как лучший экономист была награждена призами президента Российской академии наук. Входит в редколлегию Journal of Public Economics и Journal of Comparative Economics. В 1999 году Журавская получила степень доктора экономики в Гарвардском университете.
Эндрю Качинс  – эксперт по российской внешней и внутренней политике, старший научный сотрудник и директор российско‑евразийской программы Центра стратегических и международных исследований (Center for Strategic and International Studies, CSIS). В 2000–2006 годах работал в Фонде Карнеги за международный мир, где занимал должность директора российско‑евразийской программы в 2000–2003 и в 2006 годах, а с 2003‑го по 2005 год был директором Московского центра Карнеги. Также занимал высокие управленческие и исследовательские должности в Фонде Джона и Кэтрин Макартур, Стэнфордском университете и Университете Калифорнии в Беркли.
Качинс преподает в Школе передовых международных исследований (SAIS) при Университете Джонса Хопкинса; также преподавал в Джорджтаунском и Стэнфордском университетах. В числе его книг, статей и докладов, опубликованных в последнее время, – «Экономический кризис в России: возможность укрепить американо‑российские торговые связи?» (Economic Whiplash in Russia: An Opportunity to Bolster U.S.‑Russia Commercial Ties? CSIS, 2009), «Альтернативные сценарии будущего для России на период до 2017 года» (Alternative Futures for Russia to 2017. CSIS, 2007), «Баланс активов и пассивов России» (The Russia Balance Sheet, апрель 2009 года, в соавторстве с Андерсом Ослундом). Качинс закончил Амхерстский колледж, получил магистерскую и докторскую степени в SAIS.
Кит Крейн  – директор программы развития в области окружающей среды, энергетики и экономики RAND Corporation. Участвовал в рабочих группах по энергетике, политике и экономике в Комитете по развитию партнерства между США‑ЕС и Украиной, который возглавляют Збигнев Бжезинский и бывший министр обороны Германии Фолькер Рюэ (Комитет функционирует при Центре стратегических и международных исследований); а также в рабочей группе по вопросам экономики и восстановлению в Группе по изучению ситуации в Ираке, образованной в 2006 году по решению конгресса США. Осенью 2003 года Крейн был советником по экономике временного коалиционного правительства Ирака.
До возвращения в RAND в феврале 2002 года Крейн был директором по операционной деятельности и исследованиям PlanEcon, вашингтонской научно‑консалтинговой компании, специализирующейся на Центральной и Восточной Европе и странах бывшего СССР. В 2001–2002 годах он был профессором факультета экономики Джорджтаунского университета, а в 1998–2000 годах работал в рамках программы госполитики Университета Джорджа Мэйсона. Он преподавал в Центре изучения советской международной политики (организован совместно RAND и Университетом Калифорнии в Лос‑Анджелесе) и в Центральной школе планирования и статистики в Варшаве по программе обмена Фулбрайта. Его работы по переходной и международной экономике активно печатают политические и научные журналы. Крейн получил степень доктора экономики в Университете Индианы в 1983 году.
Андерс Ослунд  – ведущий специалист по России и экономической трансформации бывших социалистических стран с более чем 30‑летним опытом работы в этой области. В середине 1980‑х годов Ослунд работал в посольстве Швеции в Москве; наблюдения за ситуацией в СССР позволили ему предсказать крах советской системы в книге «Борьба Горбачева за экономические реформы» (Gorbachev’s Struggle for Economic Reform, 1989). В 1991–1994 годах Ослунд был одним из главных экономических советников правительства президента Бориса Ельцина; Россия сделала выбор в пользу рынка, заключает он в книге «Как Россия стала рыночной экономикой» (How Russia Became a Market Economy, 1995). В книге «Капиталистическая революция в России» (Russia’s Capitalist Revolution, 2007) он объясняет, почему рыночные реформы удались, а демократические – нет. Всего Ослунд написал девять книг, в том числе «Баланс активов и пассивов России» (The Russia Balance Sheet, 2009, совместно с Эндрю Качинсом), «Как был построен капитализм: трансформация Центральной и Восточной Европы, России и Средней Азии» (How Capitalism Was Built: The Transformation of Central and Eastern Europe, Russia, and Central Asia, 2007) и «Как Украина стала рыночной экономикой и демократической страной» (How Ukraine Became a Market Economy and Democracy, 2009). Под его редакцией вышло 15 книг.
С 2006 года Ослунд – старший научный сотрудник Института международной экономики Питерсона. Также преподает в Джорджтаунском университете. Он был директором российско‑евразийской программы Фонда Карнеги за международный мир (2003–2005 годы) и содиректором проекта по изучению постсоветских экономик в Московском центре Карнеги. В 1989 году основал Стокгольмский институт переходной экономики и был его директором, в 1989–1994 годах – профессор Стокгольмской школы экономики. Получил докторскую степень в Оксфордском университете.
Георгий Сафонов  – директор Центра экономики окружающей среды и природных ресурсов в Государственном университете – Высшей школе экономики (ГУ‑ВШЭ). С 1999 года – член российской делегации, участник международных конференций и встреч сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКООНИК). Автор более 80 научных и аналитических публикаций по экономике окружающей среды, международной и российской политике в области изменения климата и развития рынка выбросов углеродов. Закончил ГУ‑ВШЭ в 1996 году, тема его кандидатской диссертации – «Эколого‑экономический анализ рыночных механизмов сокращения выбросов парниковых газов в России».
Дэвид Тарр  – консультант и бывший ведущий экономист Всемирного банка, приглашенный профессор Российской экономической школы. Работал более чем в 20 странах, консультируя правительства по торговой политике. В сфере его исследовательских интересов – влияние либерализации торговых барьеров в области услуг на экономический рост и снижение уровня бедности (в применении к Танзании и Кении), вступление в ВТО (в применении к России, Казахстану и Украине), оценка воздействия различных взаимосвязанных региональных соглашений об интеграции (в применении к Чили, Бразилии, Украине, России, Танзании и Кении) и оценка воздействия либерализации торговли на многопрофильные холдинговые компании. Тарр – автор более 60 журнальных статей и более 100 докладов, автор или редактор 11 книг и монографий.
Дэниел Трейсман  – профессор политологии Университета Калифорнии в Лос‑Анджелесе. Его исследовательские интересы лежат в области российской политики и экономики и сравнительной политэкономии. Его статьи публиковались в ведущих журналах по политологии и экономике, включая American Political Science Review, World Politics, American Economic Review, Journal of Economic Perspectives, а также во внешнеполитических журналах Foreign Affairs и Foreign Policy. В 2007–2008 годах он был ведущим редактором American Political Science Review, а сейчас является соредактором этого журнала. У Трейсмана вышли две книги, одна из них – в соавторстве с Андреем Шлейфером. Его новая книга «Возвращение: путь России от Горбачева до Медведева» (The Return: Russia’s Journey from Gorbachev to Medvedev) планируется к выпуску издательством Free Press в ноябре 2010 года.
В 1986 году Трейсман закончил с отличием Оксфордский университет, а в 1995 году получил докторскую степень в Гарвардском университете. Был научным сотрудником Фонда Гуггенхайма, Института Гувера при Стэнфордском университете, Немецкого фонда Маршалла и Фонда Смита Ричардсона.
Дмитрий Тренин  – директор Московского центра Карнеги, работает в нем со дня основания. С 1993‑го по 1997 год был старшим научным сотрудником Военного колледжа НАТО в Риме и Института Европы РАН. В 1972–1993 годах служил в вооруженных силах, в частности был офицером связи в отделе внешних сношений Группы советских войск в Германии (в Потсдаме) и с 1985‑го по 1991 год – сотрудником делегации СССР на советско‑американских переговорах по ядерным и космическим вооружениям в Женеве. В 1986–1993 годах преподавал в Военном институте. В 1984 году получил степень кандидата исторических наук в Институте США и Канады.
Артур Усанов  завершает подготовку докторской диссертации по политическому анализу в Школе Фредерика Парди в RAND Corporation. Он был исполнительным директором исследовательского института «Агентство регионального развития» в Калининграде и менеджером проектов в East West Institute. Преподавал в Калининградском государственном техническом университете и Калининградской школе международного бизнеса. Усанов получил степень МВА с отличием в Лондонской школе бизнеса и степень кандидата наук в Калининградском государственном техническом университете.
Тимоти Фрай  – профессор Маршалла Шулмана в Колумбийском университете, специалист по внешней политике бывших соцстран и директор Института Харримана. Специализируется на вопросах сравнительной политики и политической экономии стран бывшего СССР и Восточной Европы. Он автор книг «Брокеры и бюрократы: строительство рынков в России» (Brokers and Bureaucrats: Building Markets in Russia. Michigan Press, 2000), которой Американская ассоциация славистики присудила в 2001 году премию Хьюитта, и «Невероятная трансформация: строительство государств и рынков после падения коммунизма» (Incredible Transformation: Building States and Markets after Communism. Cambridge University Press, готовится к выпуску). Сейчас Фрай работает над книгой «Право собственности и бесправие собственности: что Россия говорит нам о правовой системе» (Property Rights and Property Wrongs: What Russia Teaches Us About the Rule of Law). Фрай консультировал Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Агентство международного развития США. Он закончил Колледж Мидлберри по специальности «русский язык и литература», получил степень магистра в Школе международных отношений и государственного управления при Колумбийском университете и докторскую степень в Колумбийском университете в 1997 году.
Олег Цывинский  – профессор экономики Йельского университета (один из самых молодых полных профессоров за всю историю университета), содиректор программы макроэкономических исследований в Фонде Коулза, профессор Российской экономической школы и научный сотрудник Национального бюро экономических исследований США. Был профессором факультета экономики Гарвардского университета, приглашенным лектором в Федеральном резервном банке Миннеаполиса. Приглашенный профессор Института экономики и финансов Эйнауди при Банке Италии.
В 2009 году Всемирный экономический форум в Давосе включил Цывинского в число «молодых глобальных лидеров». Его исследования отмечены многочисленными наградами, включая пятилетний грант CAREER от Национального научного фонда США и грант от Фонда Альфреда Слоуна. Его работы регулярно появляются в ведущих экономических журналах. Раз в две недели в рубрике Ratio Economica выходит его колонка в деловой газете «Ведомости». Его статьи печатали Il Sole 24 Ore, Project Syndicate, New Times. Цывинский получил докторскую степень в Университете штата Миннесота.
Самуэл Чарап  – научный сотрудник программы национальной безопасности и международной политики Центра за американский прогресс (Center for American Progress). Специализируется на политической экономии, внутренней и внешней политике бывших советских республик и на политике США в этом регионе. Его работы публиковались в Washington Quarterly, International Herald Tribune, Current History, Moscow Times и ряде других журналов и газет. Многие новостные СМИ, включая Washington Post, BBC Television, National Public Radio, регулярно обращаются к нему за комментариями. Он консультировал компании, специализирующиеся на оценке политических рисков, представителей правительства и конгресса США по вопросам, связанным с ситуацией на постсоветском пространстве. Был приглашенным научным сотрудником в Московском центре Карнеги и Международном центре политических исследований в Киеве, работал в Московском институте международных отношений по программе обмена в области образования имени Фулбрайта. Закончил Амхерстский колледж, получил степень доктора по специальности «политология» и магистра российских и восточноевропейских исследований в Оксфордском университете.

Об организациях

Центр стратегических и международных исследований

Центр стратегических и международных исследований (Center for Strategic and International Studies, CSIS) – некоммерческая исследовательская организация со штаб‑квартирой в Вашингтоне. Во времена, когда перед мировым сообществом открываются уникальные возможности и появляются серьезные вызовы, CSIS предоставляет правительствам, международным институтам, частному сектору и гражданскому обществу свои исследования в области стратегического анализа и политических решений. Центр разрабатывает инициативы, направленные на формирование политических, экономических и социальных процессов в будущем, пытаясь предвосхитить грядущие изменения.
www.csis.org 

Институт международной экономики Питера Питерсона

Институт международной экономики Питерсона (Peterson Institute for International Economics, PIIE) – частная некоммерческая неполитическая организация, занимающаяся исследованиями в области международной экономической политики. С 1981 года Институт проводит своевременный и объективный анализ широкого круга проблем международной экономики, разрабатывая конкретные предложения по их решению. Это один из немногих экономических аналитических центров, который пресса считает по‑настоящему независимым от партий, а конгресс США – нейтральным в своих подходах и оценках. Ведущие СМИ ссылаются на Институт Питерсона чаще, чем на другие подобные организации; в 2008 году он был признан лучшим аналитическим центром в первом исследовании более чем 5 тысяч подобных институтов во всем мире.
Институт, со дня основания возглавляемый Фредом Бергстеном, старается предвосхитить важные изменения и процессы и вовремя предложить практические идеи, представив их в удобном формате, чтобы информировать общественность и стимулировать общественную дискуссию. Работы Института предназначены для правительственных чиновников и законодателей, бизнесменов и лидеров рабочего движения, руководителей и сотрудников международных организаций, университетских исследователей, преподавателей и их студентов, других исследовательских и неправительственных объединений, средств массовой информации и широкой общественности как в США, так и в других странах.
В штате Института около 50 человек, около половины из них – старшие научные сотрудники, признанные эксперты в области экономических исследований. Основные направления исследований – мировая макроэкономика, международная денежная и финансовая система, торговля и связанные с ней аспекты социального развития, энергетика и окружающая среда, инвестиции и внутренние реформы. Приоритетное внимание сейчас уделяется анализу различных аспектов мирового финансового и экономического кризиса, глобализации (включая ее финансовые последствия) и движению антиглобалистов, дисбалансам в международной торговле и валютным вопросам, созданию международного режима для решения проблемы глобального потепления (особенно в части торговли вредными выбросами), конкурентоспособности Соединенных Штатов и других ведущих экономик, реформированию международной экономической и финансовой архитектуры, деятельности суверенных инвестиционных фондов, а также торговым переговорам на многостороннем, региональном и двустороннем уровнях. В Институте работают специалисты по всем ключевым регионам – Азии, Европе, Латинской Америке и Ближнему Востоку, а также собственно США; особое внимание уделяется Китаю, Индии и России.
В последние два десятилетия проведенные в Институте исследования заложили интеллектуальную основу многих важных инициатив в области международных финансов. В их числе – реформы Международного валютного фонда, включая те, что инициировали в 2009 году страны «Большой двадцатки»; принятие международных банковских стандартов и реформы системы финансового регулирования; валютные системы стран «Большой семерки» и стран с развивающейся экономикой; политика в отношении доллара, евро, юаня и других важнейших мировых валют; ликвидация последствий долговых и валютных кризисов, включая кризис 2008–2009 годов. Институт внес существенный вклад в подготовку решений в области торговой политики, в том числе во время Дохийского и Уругвайского раундов торговых переговоров; способствовал воссозданию и затем расширению деятельности в США департамента по содействию развитию торговли, развитию Всемирной торговой организации, Североамериканской зоны свободной торговли (NAFTA), других соглашений США о свободной торговле (прежде всего с Южной Кореей), Азиатско‑тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС); также способствовал организации Стратегического экономического диалога между США и Китаем, переговорам между США и Японией, реформированию системы санкций, либерализации экспортного контроля и финансирования в США, а также решению ряда конкретных вопросов, таких как установление постоянных нормальных торговых отношений с Китаем в 2000 году, защита сталелитейной отрасли от импорта, разработка положения «Покупай американское» в законе о стимулировании экономики 2009 года.
Другие работы, оказавшие заметное влияние, касались экономических реформ в Европе, Японии, бывших коммунистических странах, странах Латинской Америки (включая «Вашингтонский консенсус»{440}); экономических и социальных последствий глобализации и вариантов решения возникающих в связи с ней проблем; аутсорсинга, электронной коммерции; коррупции; прямых иностранных инвестиций в Соединенные Штаты и из США в другие страны; глобального потепления и международной политики в области защиты окружающей среды; ситуации в таких ключевых секторах экономики, как сельское хозяйство, финансовые услуги, черная металлургия, телекоммуникации и текстильная промышленность.
В 2006 году Институт отметил свое 25‑летие и в том же году был назван в честь одного из своих основателей Питера Питерсона{441}. В 2001 году он переехал в новое здание, за которое Американский институт архитектуры присудил премию «За мастерство и выдающееся достижение в архитектуре», а Washington Business Journal – премию «Лучший объект архитектуры в Вашингтоне».
www.piie.com 

Российская экономическая школа

Российская экономическая школа (РЭШ) – независимое высшее образовательное учреждение, созданное в 1992 году в Москве. Миссия РЭШ – современное экономическое образование и исследования для российского общества, бизнеса и государства. РЭШ предлагает двухлетние магистерские программы по экономике и финансам, аналогичные программам ведущих западных университетов. Большинство членов профессорско‑преподавательского состава получили докторские степени в ведущих университетах США и Европы, публикуют научные статьи в ведущих международных экономических журналах. По качеству исследований РЭШ является лучшим экономическим институтом в посткоммунистических странах и одним из пяти ведущих институтов в странах, не входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
www.nes.ru 

Консультативный комитет проекта «Баланс активов и пассивов России»

Уильям Беддоу, Caterpillar
Фред Бергстен, Институт международной экономики Питерсона
Збигнев Бжезинский, Центр стратегических и международных исследований
Стив Бигун, Ford Motor Company
Дэвид Бэйли, ExxonMobil
Эдвард Верона, Американо‑российский деловой совет
Майкл Грин, Центр стратегических и международных исследований
Томас Грэм, Kissinger Associates
Дороти Двоскин, Microsoft Corporation
Брюс Джексон, «Проект переходных демократий»
Окли Джонсон, AIG
Андрей Илларионов, Cato Institute
Невилл Исделл, Coca‑Cola (в прошлом)
Майкл Калви, Baring Vostok Capital Partners
Клифф Капчан, Eurasia Group
Эндрю Качинс, Центр стратегических и международных исследований
Стивен Кехоэ, PepsiCo
Генри Киссенджер, Центр стратегических и международных исследований
Ариэль Коэн, Heritage Foundation
Кит Крейн, Rand Corporation
Сара Кэри, Squire, Sanders & Dempsey
Рэнди Левинас, Американо‑российский деловой совет
Юджин Лоусон, APCO Worldwide
Сара Менделсон, Центр стратегических и международных исследований
Скотт Миллер, Procter & Gamble
Майкл Мэнделбаум, Университет Джона Хопкинса
Джек Мэтлок‑младший, Принстонский университет
Сэм Нанн, сенат США (в прошлом) и «Инициатива по сокращению ядерной угрозы»
Андерс Ослунд, Институт международной экономики Питерсона
Стивен Пайфер, Брукингский институт
Томас Пикеринг, Hills & Company
Чарльз Райан, UFG Asset Management
Джон Салливан, Центр международного частного предпринимательства
Дайана Седни, Chevron
Стивен Сестанович, Совет по международным отношениям
Эндрю Сомерс, Американская торговая палата (Москва)
Анджела Стент, Джорджтаунский университет
Джудит Твигг, Университет Содружества Вирджиния
Дмитрий Тренин, Московский центр Карнеги
Фиона Хилл, Брукингский институт
Карла Хиллз, Hills & Company
Гэри Клайд Хуфбауэр, Институт международной экономики Питерсона
Джон Хэмри, Центр стратегических и международных исследований
Эдвард Чоу, Центр стратегических и международных исследований
Леон Эйрон, Американский институт предпринимательства